7月6日，中國災備管理戰略國際研討會(huì )在清華大學(xué)舉行。會(huì )上，國際災難恢復組織(DRII)主席約翰·科普內哈維（JohnB.Copenhaver的音譯）通過(guò)生動(dòng)的案例，向與會(huì )者介紹了美國應急管理的來(lái)源、組織結構、發(fā)揮的作用，同時(shí)也透露出在災難應急管理中，美國一些官僚主義作風(fēng)之下的困窘以及專(zhuān)業(yè)人員缺失所帶來(lái)的嚴重后果。
　　
　　應急管理來(lái)源于民防
　　
　　美國的應急管理實(shí)際上來(lái)源于民防。20世紀四五十年代，美國人對核戰爭的恐懼非常高，所以當時(shí)美國人民把對核戰爭做好準備的應急管理稱(chēng)為民防。
　　
　　后來(lái)，隨著(zhù)自然災害，比如地震、颶風(fēng)發(fā)生次數及造成危害的增多，美國人擔憂(yōu)的重點(diǎn)發(fā)生了轉移，應急管理由此而來(lái)。
　　
　　于是，從上世紀70年代開(kāi)始，美國開(kāi)始建立應急管理組織機構，后來(lái)形成了今天美國應急管理的3個(gè)層級，即地方政府、州政府以及最高級別的聯(lián)邦政府。聯(lián)邦機構層面上有一個(gè)應急管理機構，即聯(lián)邦應急管理總署。2003年前，聯(lián)邦應急管理總署直接對總統負責，2003年聯(lián)邦應急管理總署納入國土安全部，轉而向國土安全部負責。
　　
　　但是，應急管理整個(gè)的機構和美國國土安全部的關(guān)系實(shí)際上在不同的情況下，在不同的轄區是不一樣的，比如說(shuō)聯(lián)邦應急事務(wù)管理總署是國土安全部的一個(gè)分支機構，但是在另外一些轄區，他們二者是獨立的，所以不同轄區之間的關(guān)系不一樣。
　　
　　在20世紀70年代加利福尼亞州大火之后，美國開(kāi)始提出災難指揮系統。因為在大火中，美國發(fā)現當時(shí)應急管理出現的失誤主要源于整個(gè)指揮和控制結構出現問(wèn)題，也就是沒(méi)有明晰的架構。通過(guò)建立災難指揮系統，不同的機構和部門(mén)可以協(xié)同合作；同時(shí)，這個(gè)系統還具有緊急支持和緊急支援功能，為災難指揮系統提供支撐作用，美國人稱(chēng)之為災難緊急支援功能或緊急事件處理中心，它的主要功能是來(lái)協(xié)調重要的功能領(lǐng)域，譬如運輸、通信、信息、規劃，還有對人民的醫療照顧等。在出現緊急問(wèn)題時(shí)，災難指揮系統和緊急事件的處理中心共同作出一致性決定，并快速反應。
　　
　　兩個(gè)案例引人深思
　　
　　美國應急管理系統實(shí)施了30年左右，其成效到底如何？科普內哈維用兩個(gè)截然相反的事例來(lái)說(shuō)明這個(gè)問(wèn)題。
　　
　　1999年9月，“弗洛伊德”颶風(fēng)襲擊了美國北卡羅萊納州，當時(shí)全州1/3的面積遭受了巨大水災，造成經(jīng)濟損失達到數十億美元。但通過(guò)緊急事故處理系統和聯(lián)邦反應計劃，最終人員的傷亡并不多，這主要是因為當時(shí)美國海岸衛隊以及救援隊在其中發(fā)揮了巨大作用。
　　
　　2005年8月末，“卡特里娜”颶風(fēng)襲擊了美國的路易斯安那、密西西比、阿拉巴馬等大州，奪走了1000多人的生命。更為可怕的是，隨后的次生災害——水災，則使更多民眾遭殃。在有些地區，由于颶風(fēng)水災造成的后果非常嚴重，水深達6米，一些失去了房子及親人的人，不得不離開(kāi)當地社區而住在臨時(shí)住所中。與此同時(shí)，由于臨時(shí)住所的安排不及時(shí)，很多人必須要等好幾個(gè)月才能夠從避難所轉到臨時(shí)住所。
　　
　　同樣的自然災難，6年前能夠從容應對，6年后對此為什么顯得束手無(wú)策？科普內哈維介紹，在這之后，他們對“卡特里娜”颶風(fēng)的救災工作進(jìn)行了審議和調查，發(fā)現美國各級政府包括地方州和聯(lián)邦政府之間協(xié)調非常差，在聯(lián)邦政府中，某些指揮和控制機制運作得也非常不好。
　　
　　首先，美國目前應急管理機制的官僚層級太多。由于官僚體系的存在，在做決定時(shí)有太多的人參與，導致決策速度緩慢，在應對緊急災難時(shí)反應非常差。
　　
　　“弗洛伊德”颶風(fēng)之所以是個(gè) “成功故事”，主要是因為那時(shí)的政府在應急管理上基本上是 “扁平化”的。 “當時(shí)這種事件發(fā)生后，作出決定的人是我的 ‘老板’，即聯(lián)邦應急管理總署署長(cháng)，而聯(lián)邦應急管理總署署長(cháng)則直接向克林頓總統負責。”時(shí)任美國聯(lián)邦應急管理署最大分區辦公室負責人科普內哈維說(shuō)。
　　
　　但在“卡特里娜”颶風(fēng)時(shí)，“多層次化官僚主義”得以顯現。2003年聯(lián)邦應急管理總署納入國土安全部，目的是把美國政府所有的資源納入到國土安全部的旗下，出現災難時(shí)便于協(xié)調、調動(dòng)。但這樣的管理機構太臃腫，致使應急反應要經(jīng)過(guò)很長(cháng)的鏈條：當地聯(lián)邦應急管理總署工作人員——國土安全部部長(cháng)——國防部部長(cháng)——軍隊——各應急反應管理部門(mén)。這就是為何當時(shí)“卡特里娜”颶風(fēng)爆發(fā)4天后，卻還沒(méi)有看到軍隊帶進(jìn)水和食物并帶走傷者的原因。
　　
　　其次，在聯(lián)邦應急管理總署中，美國還缺乏有經(jīng)驗的管理者，當時(shí)的狀況是：由于聯(lián)邦應急管理總署一些人員退休或職位調整，造成有經(jīng)驗的“老手”流失?，F在聯(lián)邦應急管理總署實(shí)際上人力資源也比較匱乏。
　　
　　系統協(xié)調最重要
　　
　　那么，在國家應急處理中，需要注意的優(yōu)先前提是什么？
　　
　　“當然是系統之間的協(xié)調協(xié)作。”科普內哈維介紹，在“9·11”事件之后，美國政府就開(kāi)始強調這個(gè)問(wèn)題，因為在“9·11”事件中，消防隊員和警察由于系統不同，不能與對方展開(kāi)溝通與對話(huà)。此外，計算機IT支持也至關(guān)重要。我們必須有能力將計算機的功能同其他設施聯(lián)結在一起，對于企業(yè)和政府而言，在出現災難后，能夠很快保持他們的運營(yíng)可以持續。同時(shí)我們還需要保持和建立傷亡、失蹤人口數據庫，根據失蹤人口數據庫進(jìn)行相關(guān)搜救活動(dòng)，同時(shí)也可以快速找到那些離散的家人。