“上世紀80年代中后期，南方幾省發(fā)生過(guò)‘蠶繭大戰’，當時(shí)類(lèi)似的爭奪戰很多，這背后其實(shí)是地方利益，特別是財政體制的原因。”2008年8月15日，曾任江蘇省副省長(cháng)、江蘇省人大常委會(huì )副主任的凌啟鴻先生在接受《第一財經(jīng)日報》專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)，這樣描述經(jīng)濟現象與財政體制的深層關(guān)系。

　　今年初的“兩會(huì )”上，溫家寶總理特別強調“一個(gè)國家的財政史是驚心動(dòng)魄的。如果你讀它，會(huì )從中看到不僅是經(jīng)濟的發(fā)展，而且是社會(huì )的結構和公平正義的程度”。經(jīng)濟學(xué)家熊彼特也曾經(jīng)說(shuō)，研究財政歷史能讓人們“洞悉社會(huì )存在和社會(huì )變化的規律，洞悉國家命運的推動(dòng)力量。”財政，確實(shí)是中國經(jīng)濟改革重要推動(dòng)力之一。我們這里不妨選擇四個(gè)橫斷面來(lái)看。

　　財政承包制緣起

　　上世紀70年代末之前，我國中央與地方財政都是在一個(gè)大鍋里吃飯，中央統收統支，是什么導致了上世紀80年代實(shí)行分灶吃飯的財政承包制呢？

　　偶然的因素來(lái)自財政赤字的快速增長(cháng)，因為1978年決定大量引進(jìn)國外設備，一年內，預算由節余10億元變?yōu)槌嘧?06億元，財政和貨幣壓力突增。

　　而必然的因素可以說(shuō)來(lái)自一個(gè)“活”字。1978年開(kāi)始的農產(chǎn)品提價(jià)極大地調動(dòng)了農民的積極性，不過(guò)這也意味著(zhù)含稅較低產(chǎn)品價(jià)格相對提高，含稅較高產(chǎn)品價(jià)格相對下落，意味著(zhù)財政收入增長(cháng)乏力。也是從1978年開(kāi)始，企業(yè)擴權改革將企業(yè)利潤由全部上交改為利潤留成，地方必然要得到部分財政自主權。曾經(jīng)參與四川企業(yè)擴權試點(diǎn)的四川社會(huì )科學(xué)院原副院長(cháng)林凌就向本報記者表示，財政分灶制是“擴大企業(yè)自主權所引發(fā)的最大的一場(chǎng)改革”。

　　另一方面，計劃經(jīng)濟的長(cháng)期執行讓地方政府最知其中甘苦，在思想大解放的潮流下，他們不斷爭取。在1978年全國計劃會(huì )議上，各省區市就上交了一份書(shū)面意見(jiàn)，希望中央下放更多的計劃、財政、物資等權力。原山東省計劃委員會(huì )主任楊波先生在接受本報采訪(fǎng)時(shí)回憶道，在1979年中央工作會(huì )議上他發(fā)言說(shuō)：“中央出題目要地方出錢(qián)的事項越來(lái)越多，我們大致算了一下，只是省一級要花的錢(qián)，一年沒(méi)有三億元就不好過(guò)，而現在省級機動(dòng)財力，包括預備費在內只有一億六七千萬(wàn)元，實(shí)在不好安排。”

　　自家灶臺

　　在1980年“分灶吃飯”后，1985年和1988年中國的兩次財政改革都強化了財政大包干體制，在分權刺激地方財政經(jīng)濟發(fā)展積極性的同時(shí)，大部分企業(yè)隸屬于行政的現實(shí)難免讓各級地方政府“畫(huà)地為牢”，一應俱全，只關(guān)注自家“灶臺”。

　　“因為保住了這些企業(yè)，就保住了地方收入的70%以上。”本報記者調研的一市財政局當時(shí)在文件里這樣寫(xiě)道。

　　于是，行政區域內各類(lèi)國有企業(yè)迅猛增長(cháng)，它們向本地政府提供的預算外資金有的超過(guò)2/3。而生產(chǎn)資料畢竟不是哪個(gè)省區市都能生產(chǎn)的，加上價(jià)格雙軌制，如“蠶繭大戰”一般的各省區市生產(chǎn)資料爭奪就在所難免了。

　　例如人們對羊毛衫越來(lái)越喜好讓北方很多地方上演了“羊毛大戰”，為了供給本省企業(yè)阻止羊毛外流，有兩省在邊界處各自設立了眾多收購站，當時(shí)媒體描述是“虎視眈眈、圍追堵截”。

　　雖然不少人批評這種“諸侯經(jīng)濟”，但關(guān)注自家灶臺的財政體制確實(shí)大大提高了財政總額。不過(guò)地方財政的開(kāi)支也越來(lái)越大，除了上級下放的企業(yè)、教育和水利等事務(wù)，僅是彌補城市職工的肉、糧油價(jià)格補貼就讓地方政府叫苦了。于是，我們發(fā)現大概從1984年、1985年開(kāi)始，各省區市開(kāi)始要求縣級“財政自給”，并分類(lèi)制定任務(wù)，它深深地影響著(zhù)基層，特別是農村的發(fā)展。

　　同時(shí)，上世紀80年代中期的“撥改貸”、“利改稅”都促進(jìn)著(zhù)企業(yè)作為獨立市場(chǎng)主體地位的發(fā)展，而上世紀80年代兩次宏觀(guān)經(jīng)濟過(guò)熱后，國家投資緊縮，銀行資金吃緊，傳統的財政投資體制被沖破了，股份制、證券債券和一些新興非銀行金融機構（如城市信用社）開(kāi)始登上歷史舞臺。[page]

　　分稅制為何提前出臺

　　其實(shí)也可以說(shuō)分稅制是出臺“遲了”，1986年就有分稅制設想，不過(guò)條件不成熟，只有幾個(gè)省自1992年開(kāi)始試點(diǎn)。據國務(wù)院研究室叢明先生撰文披露，中央確定的實(shí)行年份大概是1996年，直到1993年上半年，中央都是如此考慮的，因為在財政困難赤字日增時(shí)，分稅制可能會(huì )變成“分赤字”。

　　不過(guò)，一系列嚴峻的情況加速了這項重大改革的出臺。

　　1993年3、4兩月，全國零售物價(jià)指數比上年同期都增長(cháng)了10%以上，現實(shí)的通貨膨脹壓力出現，而此時(shí)地方政府投資沖動(dòng)很強，大部分地方支出中央無(wú)法約束。中央財政方面，1992年赤字1000億元，大部分向銀行掛賬，當時(shí)財政部部長(cháng)向分管銀行的副總理朱镕基借錢(qián)，未果。朱镕基說(shuō)：“你這個(gè)財政部長(cháng)真是囊中羞澀呀！”

　　而之前中央甚至幾次向地方政府借款，中央以不到全國財政收入四成的力量支撐著(zhù)約一半的財政支出。1993年一季度，整個(gè)財政比上年同期下降了2%，而支出卻大大增加，宏觀(guān)調控職能缺乏保障。

　　兩個(gè)比重（財政收入占國內生產(chǎn)總值比重和中央財政收入占財政總收入比重）嚴重下降的背后，是財政承包制的巨大弊端。

　　在包干制下，除了國家稅務(wù)總局外的其他所有稅務(wù)機關(guān)都為地方政府職能部門(mén)，地方政府都命令稅務(wù)機關(guān)盡可能地向地方納稅人減免、返還甚至“稅收承包”——特別是流轉稅，而流轉稅是財政收入的主要來(lái)源，應為強制征收，承包后收入就沒(méi)保證了，后來(lái)在財政部門(mén)的極力反對下，制止了這樣的承包，但基層仍然不絕。中央政府收入多少甚至部分取決于地方政府的“自愿”上交，各地欠稅越來(lái)越多。

　　分稅制中改革最大的就是推行增值稅為主體的新流轉稅，因為不改革上述舊流轉稅體制，不但無(wú)法保證財政收入，更會(huì )阻礙市場(chǎng)的形成。這時(shí)，社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的提出已經(jīng)迫切要求全方位地進(jìn)行制度建設了。

　　“分稅制從根本上規范了之前多種形式的財政包干制，提高了中央財政收入比重，增加了宏觀(guān)調控能力，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)優(yōu)化，規范了各級政府關(guān)系，是社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟體制的一塊重要基石。”浙江省財稅系統一位原負責人曾對本報記者這樣總結說(shuō)。

　　應對“流動(dòng)”

　　1994年分稅制從收入入手，之后幾年，又開(kāi)啟了預算外資金規范管理、所得稅分享、農村稅費改革、轉移支付制度完善等多項改革，財政政策也從上世紀90年代后期開(kāi)始的積極財政政策轉變?yōu)?004年后穩健的財政政策。而我們不妨從“流動(dòng)”這個(gè)角度觀(guān)察財稅體制的完善，國家稅務(wù)總局原副局長(cháng)許善達談到的“稅收與稅源背離”的情況就是“流動(dòng)”的例子之一。

　　如果把中國改革開(kāi)放30年的變遷用“流動(dòng)”二字來(lái)概括，那么勞動(dòng)力、資本、財力和技術(shù)等更多地向經(jīng)濟發(fā)達的東部或城市集中是基本狀況，同時(shí)在財政轉移支付等制度并不健全，城鄉和地區間財力均等性不高的時(shí)候，農村和中西部承擔著(zhù)過(guò)多的發(fā)展的成本。而稅收亦在流動(dòng)之中。

　　稅收與稅源背離有多種情況，如以能源原材料工業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結構決定了山西省地方稅收收入比重下降，導致稅收與稅源背離，還有一些地方稅種增收潛力挖掘不足，如2006年1~6月各省車(chē)船使用稅大增時(shí)山西卻在下降。

　　“我們的制度里缺了一個(gè)要素，就是收入應該歸誰(shuí)。過(guò)去，在這個(gè)問(wèn)題上采取一個(gè)比較簡(jiǎn)單的方法，公司納稅人在什么地方就把稅交給誰(shuí)。” 許善達對本報記者說(shuō)。

　　計劃經(jīng)濟下，流動(dòng)的企業(yè)很少，幾乎都為一地政府所有，而隨著(zhù)市場(chǎng)廣度和深度的提高，流動(dòng)明顯加強，各地分支機構增多，企業(yè)注冊地變換也加快，這樣的流動(dòng)就給財稅體制提出了新的問(wèn)題，而不論省與省之間還是縣與縣之間，其實(shí)都存在這樣的制度性和非制度性稅收流動(dòng)與背離問(wèn)題，這些問(wèn)題都已經(jīng)引起高度重視并加以解決。

　　對于宏觀(guān)經(jīng)濟形勢的變化，財政政策的作用日益顯示出來(lái)。在目前通貨膨脹壓力較大，財政收入增加較快的情況下，如何及時(shí)通過(guò)轉移支付縮小區域不平衡，如何通過(guò)完善衛生、教育等公共產(chǎn)品服務(wù)補貼居民而提高內需，如何減少財政直接或間接經(jīng)濟投資，通過(guò)增值稅形式等改革降低企業(yè)稅負，增強其競爭力，推進(jìn)經(jīng)濟體制繼續深化改革等課題，已經(jīng)迫切地擺在了人們面前。