9月7日，財政部網(wǎng)站發(fā)布《2008年中央財政對地方緩解縣鄉財政困難獎勵和補助辦法》(財預[2008]364號)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“辦法”)。

　　“辦法”從“調節省以下財力差異的獎勵”、“對縣鄉政府精簡(jiǎn)機構、人員以及保障重點(diǎn)支出給予獎勵”、“對產(chǎn)糧(油)大縣給予獎勵”、“對以前年度的財政困難縣獎勵基數予以補助”、“建立健全監督約束機制”等五個(gè)方面提出了具體的財政政策措施。

　　其中，“對縣鄉政府精簡(jiǎn)機構、人員以及保障重點(diǎn)支出給予獎勵”尤為引人關(guān)注，為落實(shí)這一措施，中央財政拿出“真金白銀”有獎?dòng)辛P。

　　“辦法”針對各地2007年縣鄉政府精簡(jiǎn)機構和人員的情況，規定撤并1個(gè)鄉鎮或區公所獎勵50萬(wàn)元；按縣算賬，比2006年減少財政供養人員1人獎勵4000元，同時(shí)對人員增長(cháng)超過(guò)全國地方平均水平的縣，超過(guò)部分按照每人扣減500元。

　　“‘辦法’出臺最大的意義在于，它落實(shí)了中央提出來(lái)的財政體制改革的方向，即建立健全財力與事權相匹配的財政體制，尤其是省以下的財政體制。”9月9日下午，財政部財政科學(xué)研究所副所長(cháng)劉尚希教授在接受本報記者專(zhuān)訪(fǎng)時(shí)如是評價(jià)，他認為，通過(guò)“辦法”，實(shí)際上也能起到推動(dòng)省以下體制改革的作用，“比如有利于地方精簡(jiǎn)機構和人員。”

　　但他同時(shí)也擔心，操作中信息失真，會(huì )帶來(lái)地方政府對中央獎勵的蜂擁爭奪。“全國有2000多個(gè)縣，由省一級來(lái)報告，用中央抽查的辦法，工作量可能會(huì )非常大。”

　　在劉尚?？磥?lái)，“辦法”體現的方向值得充分肯定，但要從根本上化解縣鄉財政困難，財政體制應盡快從現行的“層級財政”向“轄區財政”轉變，建立轄區財政責任機制，使得“每一級財政都應負有對轄區范圍內各級財政平衡的責任”。

　　意在調動(dòng)省級積極性

    《21世紀》：你怎樣看待“辦法”出臺的背景？

　　劉尚希：整體來(lái)看，“辦法”的主要目的，在于加大對地區間財力差異的調節力度。

　　2005年之前，基層財政普遍陷入艱難困境，這實(shí)際上已不是簡(jiǎn)單的財政問(wèn)題，而成為很大的公共性問(wèn)題，引起社會(huì )廣泛關(guān)注。

　　自從2005年中央政府采取“三獎一補”政策(即對財政困難縣政府增加本級稅收收入和省市級政府增加對財政困難縣財力性轉移支付給予獎勵，對縣鄉政府精簡(jiǎn)機構和人員給予獎勵，對產(chǎn)糧大縣給予獎勵，對以前緩解縣鄉財政困難工作做得好的地區給予補助)以來(lái)，縣、鄉財政困難大大緩解，發(fā)不出工資的現象也已基本消除了。但這并不是說(shuō)縣鄉財政從此可以高枕無(wú)憂(yōu)，我們還需要進(jìn)一步加大調節力度，使得地區間財力差異保持在可以承受范圍內。

　　在中國這樣一個(gè)發(fā)展中大國，僅靠中央政府來(lái)行使縱向和橫向的財政平衡責任遠遠不夠。重要的是要調動(dòng)省一級政府的積極性。“辦法”中提出“調節省以下財力差異的獎勵”的具體政策舉措，明顯包含了調動(dòng)省級層面積極性的內容。

　　《21世紀》：從2005年以來(lái)的“三獎一補”，包括剛剛發(fā)布的“辦法”，能從根本上解決縣鄉財政困難嗎？

　　劉尚希：在我看來(lái)，這個(gè)實(shí)際上還是一個(gè)緩解的辦法，有階段性的特點(diǎn)，不可能作為機制長(cháng)期存在下去，很難做到根本上解決問(wèn)題。

　　《21世紀》：如何才能從根本上解決基層財政困難？

　　劉尚希：我認為，財政體制應盡快從現行的“層級財政”向“轄區財政”轉變，建立轄區財政責任機制，這樣才能從根本上解決上述問(wèn)題。[page]

　　轄區財政責任制是改革方向

    《21世紀》：現行“層級財政”弊端何在？

　　劉尚希：層級財政的特點(diǎn)就是一級政府一級財政，財源、財權等都要講層級。

　　那么，每一級政府都容易形成最大程度關(guān)心本級財政狀況的趨向，而其所轄的下一級財政日子好過(guò)不好過(guò)，對他來(lái)說(shuō)就不是最重要的問(wèn)題了。

　　在下級服從上級的現行體制下，上級政府有兩個(gè)辦法可以保證自己的穩定財源。一方面，上級政府可以通過(guò)大力發(fā)展本級財源，發(fā)展經(jīng)濟的辦法獲得收入。而更有效的辦法，就是調整所轄各層級收入的劃分，使本級獲得更多財力。

　　這樣一來(lái)，越往上一級這種權力就越大，日子就越好過(guò)；越往下權力越小，討價(jià)還價(jià)余地越小，日子就越難過(guò)。這就是層級財政帶來(lái)的問(wèn)題。

　　而且，層級財政的這種要求，是以假設每一層級政府都具有相同職能為前提的。但實(shí)際上從中央到鄉鎮，每一級政府的職能并不一定完全相同。比如有些縣鄉，本身并不適合發(fā)展，沒(méi)有條件發(fā)展，甚至按照主體功能區建設的要求，要被限制發(fā)展，甚至禁止開(kāi)發(fā)。

　　所以，按照層級來(lái)理解財政體制、政府間財政關(guān)系，有一定偏差。不能強調每一級政府都各吃各的飯，因為在這個(gè)前提下，再用轉移支付的辦法去彌補，則一旦轉移支付不到位，就會(huì )出現2005年以前的那種基層財政非常困難的窘境。

　　《21世紀》：那為什么建立轄區財政責任機制才是改革大方向？

　　劉尚希：建立轄區財政責任機制，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是每一級財政都應負有對轄區范圍內各級財政平衡的責任，不能只是本級過(guò)好日子就行了。這就是財力和事權相匹配，事權下移，財力也得下移。

　　只有財力和事權相匹配，各級政府都去分擔解決基層財政困難，“眾人拾柴火焰高”，這個(gè)問(wèn)題才可能得到根本解決。同時(shí)從管理角度來(lái)講，中央政府針對省級單位的工作量就大大減少，而強化了省級政府的財政責任。

　　預防申報的信息失真

    《21世紀》：這個(gè)“辦法”具體可能帶來(lái)哪些影響或者說(shuō)預期效果？最大的意義是什么？為什么？

　　劉尚希：預期的效果至少有兩個(gè)方面。一個(gè)是縮小財力差異。第二個(gè)是激勵地方政府去關(guān)注各地的財力狀況，加大對財力差異調節的力度，進(jìn)而形成一種轄區財政責任，使轄區內財政的橫向平衡和縱向平衡真正能夠落實(shí)下來(lái)，形成一種機制。

　　“辦法”最大的意義是，落實(shí)了中央提出來(lái)的財政體制改革的方向，即建立健全財力與事權相匹配的財政體制，尤其是省以下的財政體制。

　　因為“三獎一補”獎勵和補助的辦法，都主要在財力調整方面做文章。在目前政府事權、財權還不大可能進(jìn)行大調整的情況下，這種獎勵和補助辦法，實(shí)際上也是轉移支付的一種形式，通過(guò)這種辦法來(lái)實(shí)現財力與事權相匹配。

　　通過(guò)“辦法”，實(shí)際上也能起到推動(dòng)省以下體制改革的作用，這包括行政體制各個(gè)方面。比如有利于地方精簡(jiǎn)機構和人員，僅僅從精簡(jiǎn)角度來(lái)說(shuō)，至少通過(guò)改革對政府轉換職能、提高效率有積極意義。

　　《21世紀》：“辦法”進(jìn)入具體落實(shí)后，可能遇到什么障礙或者問(wèn)題么？

　　劉尚希：這里可能遇到的問(wèn)題是，全國有2000多個(gè)縣，“辦法”涉及到的縣財政范圍雖然只是其中的一部分，但仍然很廣泛。面對這么多地方，由省一級來(lái)報告，用抽查的辦法推進(jìn)，工作量可能會(huì )非常大。而且全國各地情況非常復雜，如果中央財政都是直接來(lái)算各個(gè)縣的賬，我擔心有可能會(huì )產(chǎn)生信息失真的情況。

　　《21世紀》：我們也注意到“辦法”最后一部分提出“建立健全監督約束機制”方面內容。

　　劉尚希：這就是在努力及時(shí)發(fā)現并規避可能發(fā)生的問(wèn)題。但是，由于地方財政，尤其基層財政透明度還比較有限，即便抽查，也可能需要付出很多成本。