文／鄧新華

　　養老保險的轉移之痛，并非痛在不能轉移，而是痛在本應屬于農民工的這部分養老金被無(wú)償占有，反而對社保部門(mén)形成更強的誘惑。

　　在中國，臨近春節時(shí)，常常會(huì )出現農民工退出社保的高潮。譬如，2008年初，湖南的農民工柳元發(fā)參保四個(gè)月，在春節前退保，拿到退保金622.33元。而在廣東東莞，前來(lái)退保的農民工排起了120米的長(cháng)隊。

　　很多專(zhuān)家指責造成這種現象的制度缺陷，認為這是社會(huì )保障不夠全面的結果。他們認為，導致農民工退保的原因，是他們的養老金賬戶(hù)不能在各地自由轉移。然而，養老賬戶(hù)不能自由轉移固然是缺陷，但農民工退保潮實(shí)質(zhì)上反映的是社保制度更大的缺陷：社保實(shí)際上是一種稅。

　　變相的稅收

　　所謂農民工退保，并不意味著(zhù)他們真正能夠退回自己的全部養老金，而是只能退回個(gè)人繳納的那部分，企業(yè)替他們繳納的那部分養老金是無(wú)法退回的。也就是說(shuō)，企業(yè)替他們繳納的那部分養老金，被各地社?；馃o(wú)償占有了，這實(shí)際上就是一種稅。養老保險的轉移之痛，不是痛在不能轉移，而是痛在本應屬于農民工的這部分養老金被無(wú)償占有，反而對社保部門(mén)形成更強的誘惑。

　　在社?；鸪闪⒅?，設計上就分為個(gè)人繳納部分和企業(yè)繳納部分，而企業(yè)繳納部分被天然視為“統籌”的部分。所謂統籌，就是這筆錢(qián)不能由繳納者自由退保，而是歸社保機構支配。這種做法，表面上是讓企業(yè)承擔社會(huì )責任，其實(shí)仍然是用的員工的錢(qián)。經(jīng)濟學(xué)規律揭示，企業(yè)繳納的養老金部分，最后必然要計入雇傭成本，從而導致平均工資的相應降低。

　　各地社保部門(mén)之所以對農民工參保很熱情，正是盯上了這一塊“稅”。以東莞寮步鎮社保分局為例，2007年1?10月，寮步鎮養老退保2.37萬(wàn)人次，退保金額達3180萬(wàn)元，按照企業(yè)上繳比例推算，寮步鎮社保分局2007年沉淀在本地賬戶(hù)的社保資金有3200萬(wàn)元以上。

　　這對于中國“現收現付”的養老金制度來(lái)說(shuō)，具有特別的意義?！艾F收現付”的養老金制度，面臨著(zhù)來(lái)自三個(gè)方面的侵蝕：一、政府挪用；二、投資低效，尤其是通貨膨脹時(shí)期；三、快速老齡化趨勢。

　　全國很多地方的養老金賬戶(hù)，都存在著(zhù)或多或少的問(wèn)題。而無(wú)償占有企業(yè)替員工繳納的養老金部分，可以幫助社保機構掩蓋問(wèn)題。

　　這就是養老保險跨地區轉移長(cháng)期難以實(shí)現的原因?？绲貐^轉移，在金融發(fā)達的今天，技術(shù)上根本不是問(wèn)題。真正的問(wèn)題是，一旦實(shí)現跨地區轉移，各地社保機構就會(huì )失去無(wú)償占有的這塊肥肉。對有些地方來(lái)說(shuō)，馬上就會(huì )出現支付難題，暴露社保賬戶(hù)的虧空問(wèn)題。所以，社?；疝D移，不是技術(shù)問(wèn)題，而是利益問(wèn)題。

　　養老金轉移之痛并非普通農民工所獨有，白領(lǐng)們也同樣面臨這個(gè)問(wèn)題。農民工之所以退保，一是因為農民工流動(dòng)性更大，二是因為農民工難耐各種文牘，三是因為農民工做事情比白領(lǐng)更簡(jiǎn)單。

　　一般來(lái)說(shuō)，白領(lǐng)容易對社保期望更高，即便工作流動(dòng)，也希望能通過(guò)政府的改革，保障自己的利益。而農民工沒(méi)有那么多想法，他們基于利益直覺(jué)，舍棄企業(yè)替他們繳納的那部分，拿回自己繳納的部分。

　　轉移難背后的利益博弈

　　由于輿論對養老保險不能跨地區轉移存在諸多批評，政府也在慢慢推行改革。2010年1月1日，《城鎮企業(yè)職工基本養老保險關(guān)系轉移接續暫行辦法》出臺。文件中的一個(gè)新規定是，職工在轉移養老保險時(shí)，除了轉移個(gè)人賬戶(hù)儲存額外，還要轉移12%的單位繳費，應該說(shuō)，這個(gè)規定是一個(gè)進(jìn)步。

　　然而，大部分地區的單位費率為工資基數的20%，為何轉移養老保險時(shí)，只能轉移12%呢？人保部的官員在回答記者提問(wèn)時(shí)說(shuō)：“如果單位繳費全部轉移，轉出地基本養老金發(fā)放的負擔過(guò)重，也難以承受?！币簿褪钦f(shuō)，這一新規定表明，人保部對于各地養老金賬戶(hù)的糟糕現狀有所了解，而且無(wú)奈之下，也認可了各地社保機構無(wú)償占有部分企業(yè)為職工繳納的養老金。

　　新的文件雖然沒(méi)有完全解決養老保險轉移的問(wèn)題，但邁出了重要的一步。中央黨校教授周天勇認為，《城鎮企業(yè)職工基本養老保險關(guān)系轉移接續暫行辦法》只是治標，采取關(guān)系接續會(huì )導致管理成本的提高，治本之策仍然是盡快實(shí)現全國統籌。

　　2010年10月28日，政府發(fā)布《社會(huì )保險法》，該法將于2011年7月1日起實(shí)施。對養老保險轉移問(wèn)題，《社會(huì )保險法》確立了廣覆蓋、可轉移、可銜接的社會(huì )保險制度，規定了市民的養老、醫療保險將可實(shí)現異地轉移?！渡鐣?huì )保險法》明確規定，個(gè)人跨統籌地區就業(yè)的，其基本養老保險關(guān)系隨本人轉移。然而在目前的格局下，各地社保機構仍然有其潛在的問(wèn)題和壓力，是否能實(shí)現完全的養老保險轉移，還得看各地的博弈。

　　各地社保機構仍然可以通過(guò)實(shí)施細則，給養老保險跨地區轉移設置一些障礙。比如，它們可以對企業(yè)繳納部分設置轉移比例的限制，或者給養老保險轉移制造很多難以達到的條件，使得人們知難而退。

　　這種手法在住房公積金上屢見(jiàn)不鮮。比如在北京市，提取住房公積金就有非常多的限制條件，這使得住房公積金名為個(gè)人所有，實(shí)際上大部分卻被公積金管理部門(mén)占有。

　　誰(shuí)在“公共食堂蹭飯”

　　無(wú)論是專(zhuān)家的意見(jiàn)，還是政府的改革，其立意都是把大量的農民工留在社保體系里。從專(zhuān)家的角度看，他們真誠地相信，社保是對農民工有益的，它的缺陷只是技術(shù)問(wèn)題，可以通過(guò)改革來(lái)完善。

　　但農民工用自己的切身體會(huì )感覺(jué)到，社保似乎沒(méi)那么好。在鳳凰衛視《一虎一席談》的一次關(guān)于“土地換社?！钡挠懻撝?，現場(chǎng)的幾位農民很明顯地表示了對社?；鸬牟恍湃?。他們認為，那東西就像“過(guò)去的公共食堂”一樣，是大鍋飯，靠不住。

　　在中國“現收現付”的社保體系中，人數龐大的農民工和他們所工作的企業(yè)，是社?；鹱钪匾闹瘟α恐?。中國正在快速進(jìn)入老齡化社會(huì )，領(lǐng)取養老保險的人數驚人，而繳納養老金的人數卻在減少。如果不能把農民工留在社保體系內，社保體系馬上就會(huì )支撐不住。而把農民工留在社保體系內，起碼可以延緩問(wèn)題的爆發(fā)。

　　因此，養老金跨地區轉移雖然對農民工的利益是一種改善，卻仍然沒(méi)有改變養老金的強制性。也就是說(shuō)，企業(yè)為員工繳納的那部分養老金，只能轉移，不能退出。

　　世界各國的社保體系，都是以強制為特征。這是因為，一旦去掉養老保險的強制性，政府的養老金就會(huì )競爭不過(guò)商業(yè)保險公司。因此，對政府主辦的養老保險，人們基本沒(méi)有選擇。但是，如果推進(jìn)政府主辦的養老保險給個(gè)人更多自由選擇，那么，對政府行為是一種約束，對參保人的利益則是一種保護。

　　在世界各國的養老模式中，智利模式的自由度最高。比起此前各國傳統的養老金管理模式，智利模式有以下的改進(jìn)：一、建立強制的個(gè)人儲蓄賬戶(hù)，但是個(gè)人可以自由選擇民營(yíng)的養老基金管理公司，并且可以在不同的養老基金管理公司之間轉移；二、職工在稅前按照工資的10%繳費，不斷補充個(gè)人賬戶(hù)，企業(yè)沒(méi)有為職工繳費的義務(wù)；三、個(gè)人可以把養老金用于住房貸款的擔?；蛱岈F，條件是必須保證賬戶(hù)余額不低于本人退休前十年平均工資的70%；四、個(gè)人可計劃提款，也可購買(mǎi)終身年金，如果是計劃提款，個(gè)人死亡后，個(gè)人賬戶(hù)的余額可以繼承；五、政府對個(gè)人賬戶(hù)積累不足的退休職工實(shí)行最低擔保制度。

　　智利模式的優(yōu)點(diǎn)很明顯。首先，它把養老金的投資和管理主要交給民營(yíng)的養老基金管理公司托管，并且允許競爭，這就減輕了官僚體系的低效、浪費對養老基金的損害，也降低了官員挪用的風(fēng)險。1981年到2001年1月，扣除通脹率因素，智利養老金的年平均實(shí)際收益率為10.9%。

　　其次，智利模式免除了企業(yè)的繳納義務(wù)，把這個(gè)義務(wù)完全交給個(gè)人，同時(shí)給予了個(gè)人更多的管理權限，大大增加了個(gè)人的自主性，使得個(gè)人有更高的熱情來(lái)高效管理自己的賬戶(hù)。比如，智利的個(gè)人養老金賬戶(hù)甚至可以繼承，這就使得養老基金管理公司不得借“統籌”之名把個(gè)人賬戶(hù)的余額據為己有，同時(shí)，也減輕了人們對老齡化壓垮社?；鸬膿?。

　　相比之下，中國的養老制度也應盡可能地給個(gè)人更多的管理養老賬戶(hù)的自由。在養老設計中，一定要改掉無(wú)償占有企業(yè)繳納部分，以彌補虧空、掩蓋問(wèn)題的機制。實(shí)際上，只要解決了這個(gè)問(wèn)題，養老保險的跨地區轉移根本就不是問(wèn)題。農民工要的并不是跨地區轉移，而是可以自由退保、自由參保。

　　如果社保體系肯放棄對企業(yè)繳納的養老金部分的綁架，將會(huì )迫使各地社保體系問(wèn)題暴露出來(lái)，可以促使人們及早進(jìn)行改革。這樣，養老保險跨地區轉移問(wèn)題，看起來(lái)是個(gè)技術(shù)改革的問(wèn)題，其實(shí)卻是關(guān)系到整個(gè)社保體系深層弊病的大問(wèn)題。