必須高度關(guān)注金融風(fēng)險的跨市場(chǎng)和跨行業(yè)傳播

    金融穩定是一項系統工程，應加快建立我國金融穩定協(xié)調機制統一監管并不一定是唯一選擇，監管本身也不應該沒(méi)有約束金融風(fēng)險處置必須穩妥且有助于增強公眾信心加快建立行之有效的存款保險制度，完善我國的金融安全網(wǎng)

    去年9月中旬發(fā)生在英國的北巖銀行擠提事件已經(jīng)過(guò)去半年，北巖銀行也已從多方尋求市場(chǎng)化重組轉而準備實(shí)行國有化。由于該事件是英國自1866年以來(lái)首次發(fā)生的銀行擠提事件，不僅嚴重影響了倫敦的國際金融中心地位，而且在一定程度上影響了英國的自由經(jīng)濟國家形象。

    從表面上看，通過(guò)政府承諾確保北巖銀行所有儲戶(hù)的存款安全，事件已經(jīng)平息下來(lái)。實(shí)際近半年來(lái)，英國政府及社會(huì )各界圍繞北巖銀行問(wèn)題產(chǎn)生的原因、風(fēng)險處置過(guò)程中的經(jīng)驗教訓、英國金融監管體系暴露出的問(wèn)題以及下一步的改革措施等展開(kāi)了一系列的調查和反思。英國議會(huì )自去年11月開(kāi)始，抽調不同黨派的多位金融與法律專(zhuān)家，對北巖銀行經(jīng)營(yíng)情況及擠提過(guò)程、英國金融服務(wù)局（FSA）監管失職和英國存款保險制度的缺陷展開(kāi)深入調查，于今年1月底形成了名為《北巖銀行擠兌》的調查報告（簡(jiǎn)稱(chēng)《報告》）。由于《報告》忠實(shí)反應了英國議會(huì )對上述問(wèn)題的看法及對下一步金融改革的建議，很可能會(huì )在不久的將來(lái)?yè)诵纬尚碌姆?。作為一個(gè)老牌的金融大國和強國，其在此次銀行擠提事件中的經(jīng)驗教訓值得我們認真研究和總結，以不斷完善我國金融體系，防范和化解金融風(fēng)險，特別是跨市場(chǎng)和跨行業(yè)的系統性風(fēng)險。

    北巖事件爆發(fā)的原因

    北巖銀行冒進(jìn)的商業(yè)模式和薄弱的內控制度是問(wèn)題產(chǎn)生的根本原因。北巖銀行1997年10月1日進(jìn)行公司制改革，97年底合并總資產(chǎn)僅158億英鎊。在過(guò)去十多年中，該行資產(chǎn)以每年20％左右的速度增長(cháng)，2006年底合并資產(chǎn)達1010億英鎊，其中89.2%的資產(chǎn)是住房抵押貸款，已成為英國第五、蘇格蘭地區第二大的住房抵押貸款機構，并于2001年9月入選倫敦富時(shí)100指數。如此快的增長(cháng)速度并未降低其資產(chǎn)質(zhì)量，過(guò)去十多年來(lái)該行的不良貸款率僅為業(yè)內平均水平的一半，這也堅定了該行采取擴張式經(jīng)營(yíng)模式的信心。

    從負債方來(lái)看，北巖銀行資金來(lái)源中50％來(lái)自資產(chǎn)證券化，大大高于英國銀行平均7%的證券化融資率，平均期限3.5年；10％來(lái)自資產(chǎn)擔保債券，平均期限7年；批發(fā)市場(chǎng)拆入資金占25%，其中近一半資金的期限不足1年。為實(shí)現高速增長(cháng)，北巖銀行從批發(fā)市場(chǎng)上大量拆入資金，并于1999年采取了“分銷(xiāo)源頭”的融資模式。在這種模式中，銀行不再將貸款持有到期，而是將貸款賣(mài)給投資者。該銀行通過(guò)將抵押貸款打包，并將打包的抵押貸款作為進(jìn)一步融資的抵押物——即“資產(chǎn)證券化”過(guò)程，使其資產(chǎn)負債表上的貸款實(shí)現了風(fēng)險隔離。

    2004年，北巖銀行引入了“資產(chǎn)擔保債券”，即銀行本身持有資產(chǎn)并據此發(fā)行資產(chǎn)擔保債券。這樣雖可以使銀行在獲得市場(chǎng)融資的同時(shí)仍可享受較高的貸款收益，但也加大了銀行自身的風(fēng)險暴露。

    相對于金融市場(chǎng)的大額融資顯著(zhù)增長(cháng)，北巖銀行的小額零售存款業(yè)務(wù)發(fā)展緩慢，低于其他很多金融機構的水平，使得銀行過(guò)于依賴(lài)市場(chǎng)融資，缺乏相對穩定的資金來(lái)源，一旦金融市場(chǎng)發(fā)生較大波動(dòng)，很可能出現流動(dòng)性困難。英格蘭銀行在07年4月發(fā)表的金融穩定報告中指出：“如果市場(chǎng)上流動(dòng)性減低，銀行越來(lái)越多的批發(fā)性融資就會(huì )面臨潛在風(fēng)險。”然而北巖銀行并沒(méi)有及時(shí)調整戰略，甚至在07年上半年發(fā)放了全英國最多的住房抵押貸款。隨著(zhù)2007年初開(kāi)始爆發(fā)的美國次貸危機逐步向全球蔓延，全球范圍內的流動(dòng)性短缺很快從兩個(gè)方面沖擊了北巖銀行，使其應對信貸市場(chǎng)資金緊張的措施無(wú)法見(jiàn)效。一方面，是不存在所謂的“品質(zhì)飛躍”，即在資金緊缺的市場(chǎng)上，低風(fēng)險的高信用資產(chǎn)亦無(wú)法吸引資金，而北巖銀行誤以為高質(zhì)量資產(chǎn)可以維持其流動(dòng)性。另一方面，北巖銀行未能預見(jiàn)到其所有的融資渠道會(huì )同時(shí)關(guān)閉。北巖銀行雖根據監管部門(mén)的要求對加快完善我國金融體系，切實(shí)防范系統性風(fēng)險經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行了壓力測試，但對于流動(dòng)性風(fēng)險的測試顯然并不充分。北巖銀行采取高風(fēng)險、不計后果的經(jīng)營(yíng)戰略，在缺乏足夠存款保險的情況下，未能安排可靠的方案覆蓋風(fēng)險，片面依賴(lài)中短期批發(fā)性融資，在2007年8月國際資本市場(chǎng)凍結后，該行已無(wú)法滿(mǎn)足流動(dòng)性的要求，最終導致了擠提事件的發(fā)生。其董事會(huì )對此種經(jīng)營(yíng)策略的形成顯然負有主要責任，而銀行流動(dòng)性管理及風(fēng)險控制不力則是擠提事件的直接原因。

    金融監管不力導致北巖銀行的風(fēng)險未能及早糾正。作為包括北巖銀行在內的金融業(yè)唯一監管機構，FSA擁有廣泛的監督檢查權力。從形式上看，FSA將北巖銀行列為嚴密監督對象，采取全面風(fēng)險評估方法外，在過(guò)去兩年中對北巖銀行的監管還包括：

    同公司討論戰略和經(jīng)營(yíng)發(fā)展，監測市場(chǎng)動(dòng)向，評估風(fēng)險測評的有效性，觀(guān)察財務(wù)金融數據、管理層回報和管理層信息，并根據公司和金融服務(wù)管理局核定的風(fēng)險水平配比公司的資本需求等。但這一切并沒(méi)有避免擠提事件的發(fā)生。北巖銀行事件的突發(fā)使得FSA因對北巖銀行的監管寬容和失職而受到廣泛指責。英國議會(huì )的調查報告顯示，FSA至少在以下幾個(gè)方面出現了嚴重的監管失誤：首先是在北巖銀行一系列問(wèn)題爆發(fā)前，忽視了兩個(gè)重要的脆弱性信號，即該行異乎尋常的擴張速度以及自2007年2月以來(lái)的股價(jià)大幅下跌。其次是在發(fā)現問(wèn)題后，還于2007年6月29日豁免該行按照巴塞爾新資本協(xié)議計算資本充足率，使其在資本不足的情況下能夠維持甚至繼續擴張業(yè)務(wù)。三是對北巖銀行的流動(dòng)性監管不足。雖然目前沒(méi)有關(guān)于流動(dòng)性監管的國際標準，但巴塞爾新資本協(xié)議的第二支柱“監管部門(mén)的監督管理”中對于流動(dòng)性監管有著(zhù)明確要求。四是在日常監管中存在監管寬容現象，包括對北巖銀行壓力測試結果不滿(mǎn)意卻未告知該行，以及對高管人員任職資格審查不嚴等。

    風(fēng)險處置不當導致了擠提事件的發(fā)生。擠提事件發(fā)生前一個(gè)月，FSA將該行的風(fēng)險狀況通報英格蘭銀行（英國中央銀行），希望英格蘭銀行能向該行提供流動(dòng)性支持。當英格蘭銀行最終決定向北巖銀行提供緊急流動(dòng)性支持時(shí)，遇到了政策透明度的挑戰。根據2005年歐盟發(fā)布的市場(chǎng)操縱指令（MarketAbuseDirective）規定，中央銀行若暗中向金融機構提供支持，其行為涉嫌操縱市場(chǎng)。此外，救助前北巖銀行股價(jià)已不斷下跌，按交易所對上市公司的披露要求，北巖銀行獲得重大融資必須披露。因此，英格蘭銀行在提供資金的當天將信息予以披露。此次資金援助是英格蘭銀行自1997年以來(lái)第一次向商業(yè)性機構提供直接融資。由于英國長(cháng)期以來(lái)奉行嚴格的市場(chǎng)紀律原則，需中央銀行救助的機構往往市場(chǎng)形象會(huì )受到影響。這次情況也不例外，中央銀行救助的消息發(fā)布后，不僅沒(méi)有增強存款人的信心，反而使更多人對北巖銀行產(chǎn)生了不信任，迅速加入到取款隊伍中來(lái)，直接引發(fā)了大規模擠提事件。

    “付款箱”式的存款保險制度沒(méi)有起到維護公眾信心的作用。北巖銀行擠提過(guò)程中，許多客戶(hù)致電英國存款保險機構，關(guān)注其存款保障問(wèn)題。存保機構在其網(wǎng)站上發(fā)表聲明稱(chēng)：“英國存款保險機構是英國金融安全網(wǎng)的最終屏障。我們僅在受到保險的機構不能支付其債務(wù)時(shí)介入。

    目前，北巖銀行的情況并不是這樣。根據監管機構的判斷，北巖銀行具有清償能力，資本超過(guò)監管要求，貸款質(zhì)量良好。“幾乎沒(méi)有發(fā)揮任何作用，發(fā)而因其保額過(guò)低（每個(gè)存款人將只能從銀行獲得2000英鎊的全額賠付及最多3.17萬(wàn)英鎊的補償）及賠付時(shí)間較長(cháng)（約為6個(gè)月），加重了儲戶(hù)的恐慌心理，最后不得不由財政大臣代表政府向北巖銀行的所有存款人承諾其存款安全，事實(shí)上宣布了英國現行存款保險制度的失敗。英國存款保險機構是典型的”付款箱“，在機構設置上對FSA負責，缺乏獨立性，信息來(lái)源完全依賴(lài)FSA，功能也極為有限，不能有效發(fā)揮補充監管的作用。

    北巖事件對我國金融監管的啟示北巖銀行擠提事件暴露出英國金融體系存在的諸多問(wèn)題，反映出現代金融業(yè)特別是銀行業(yè)存在的脆弱性。從中我們可以總結出一些有益的啟示。

    啟示一必須高度關(guān)注金融風(fēng)險的跨市場(chǎng)和跨行業(yè)傳播北巖銀行本身并非傳統意義上的經(jīng)營(yíng)不善，與美國去年初以來(lái)大量倒閉的住房抵押貸款機構客戶(hù)大量違約不同，其資產(chǎn)質(zhì)量至今仍是比較高的。但是，由于其資金來(lái)源過(guò)于依賴(lài)金融市場(chǎng)，加大了其脆弱性和對市場(chǎng)的敏感性。

    北巖銀行事件充分體現了金融風(fēng)險具有跨市場(chǎng)和跨行業(yè)傳播的特點(diǎn)。次貸危機將風(fēng)險由美國的住房信貸市場(chǎng)轉移到債券市場(chǎng)和金融衍生產(chǎn)品市場(chǎng)，又通過(guò)資本的流動(dòng)將風(fēng)險擴散到英國金融市場(chǎng)，導致英國市場(chǎng)信心逐漸喪失，流動(dòng)性趨緊，最終影響了高度依賴(lài)英國金融市場(chǎng)的北巖銀行。

    從受影響的機構來(lái)看，最先出現問(wèn)題的是美國非銀行性質(zhì)的住房抵押貸款機構，接著(zhù)卷入的有包括私募股權和對沖基金在內的各類(lèi)基金和投資銀行，北巖銀行則屬于受到次貸危機第三波影響的銀行業(yè)機構。次貸危機如進(jìn)一步惡化并對美國的實(shí)體經(jīng)濟產(chǎn)生較大影響的話(huà)，更多的銀行及非銀行金融機構將會(huì )遇到麻煩，成為受次貸影響的第四波機構。

    今后一段時(shí)間里，我國金融市場(chǎng)將越來(lái)越開(kāi)放，金融產(chǎn)品的創(chuàng )新也將加快，金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)的試點(diǎn)不斷擴大，金融機構走出去的戰略逐漸開(kāi)始實(shí)施。實(shí)踐證明，高度發(fā)達的金融市場(chǎng)和金融衍生產(chǎn)品在提高效率、降低交易成本的同時(shí)，也會(huì )放大風(fēng)險，導致風(fēng)險傳播路徑更多、范圍更廣、速度更快。在此背景下，我國金融機構所面臨的風(fēng)險將更加復雜，必須高度關(guān)注跨市場(chǎng)和跨行業(yè)的風(fēng)險，防止風(fēng)險的傳染和擴散。

    啟示二金融穩定是一項系統工程，應加快建立我國的金融穩定協(xié)調機制北巖銀行事件表明，不僅金融市場(chǎng)或金融行業(yè)出問(wèn)題會(huì )導致金融不穩定，單個(gè)具有系統重要性的金融機構出現問(wèn)題時(shí)同樣會(huì )引發(fā)金融不穩定。英國現行的金融穩定框架是由1997年10月發(fā)布的《財政部、英格蘭銀行和金融服務(wù)局之間的諒解備忘錄》確立的，核心是設立一個(gè)由三方代表組成的金融穩定常務(wù)委員會(huì )。諒解備忘錄提出了三方分工協(xié)作的四個(gè)指導原則，即明確責任、充分透明、避免重復、共享信息等。

    但此次北巖銀行事件反映出英國金融穩定機制設計上存在缺陷，落實(shí)上也不夠到位。特別是負有維護金融穩定職責的英格蘭銀行事前掌握信息有限，難以準確判斷并迅速做出決策。

    我國金融業(yè)目前實(shí)行分業(yè)監管，監管部門(mén)負責日常監管，中央銀行依據《中國人民銀行法》履行維護金融穩定的職責。但法律沒(méi)有明確我國金融穩定的目標及維護穩定的手段和工具，操作性并不強。

    由于缺乏包括財政部門(mén)、中央銀行和監管當局在內的金融穩定協(xié)調機制，遇到問(wèn)題時(shí)只能采取一事一議的方式。這樣雖可解決個(gè)別機構的風(fēng)險處置問(wèn)題，但若遇到系統性風(fēng)險，很可能會(huì )出現英國處置北巖銀行危機時(shí)面臨的低效率及相互扯皮現象。由于我國金融市場(chǎng)沒(méi)有完全開(kāi)放，金融業(yè)特別是銀行業(yè)并沒(méi)有真正遭受過(guò)大的沖擊，抵御系統性風(fēng)險的能力并沒(méi)有經(jīng)受過(guò)檢驗。隨著(zhù)我國金融改革的不斷深化以及對外開(kāi)放程度的逐步擴大，應未雨綢繆，及早建立起包括有關(guān)各方在內的金融穩定協(xié)調機制，以應對日益具有現實(shí)性的系統性風(fēng)險。

    啟示三統一監管并不一定是唯一選擇，監管本身也不應該沒(méi)有約束

    我國目前實(shí)行的是銀行、證券和保險的分業(yè)經(jīng)營(yíng)和分業(yè)監管，盡管曾有學(xué)者建議，為應對金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)的發(fā)展趨勢，應該實(shí)行統一監管，但在今年“兩會(huì )”上提出的政府機構改革方案中并沒(méi)有涉及金融業(yè)的大部委制。統一監管在一定程度上可以使三個(gè)行業(yè)的監管標準保持基本一致，有助于鼓勵金融機構開(kāi)展綜合經(jīng)營(yíng)，同時(shí)也相對容易發(fā)現跨行業(yè)的金融風(fēng)險。然而，英國的教訓也表明，沒(méi)有外部約束的統一監管也容易導致監管不到位或出現監管寬容。英國議會(huì )在其《報告》中多次提到了“創(chuàng )造性緊張”（creativetension）一詞，用以描述美國所采取的多頭監管的有利之處。不同監管機構之間職責的相互交叉的確有重復監管之嫌，但卻讓監管機構在相互競爭和監督中提高了效率，取得了良好效果。

    《報告》認為，這一安排在美國起到了重要作用，保證了監管環(huán)境充滿(mǎn)活力，建議為增強英格蘭銀行維護金融系統穩定的能力，可賦予其新的權力以補充其已有的流動(dòng)性監管職能及公開(kāi)市場(chǎng)操作，同時(shí)也可以加強英格蘭銀行對單個(gè)銀行流動(dòng)性的了解。這些新權力包括：進(jìn)行面向未來(lái)的分析，嘗試識別金融系統發(fā)展的趨勢和潛在的風(fēng)險，加強對單個(gè)金融機構及整個(gè)金融系統兩方面的風(fēng)險測試技術(shù)，采取必要措施以保證金融機構對有關(guān)預警足夠重視，通過(guò)分析和監管措施來(lái)保護存款保護基金等。

    英美兩國實(shí)踐表明，無(wú)論是否存在監管交叉，遇到系統性風(fēng)險時(shí)，監管當局與中央銀行的溝通和協(xié)調均必不可少。如果事先的信息共享較為充分，協(xié)調成本會(huì )低一些。事實(shí)上，適當的監管交叉不僅有助于監管當局之間的相互監督，而且有助于及早發(fā)現和化解金融風(fēng)險，由此增加的交易成本遠小于風(fēng)險一旦爆發(fā)對社會(huì )造成的巨大損失。

    啟示四金融風(fēng)險處置必須穩妥且有助于增強公眾信心

    金融業(yè)特別是銀行業(yè)具有風(fēng)險傳染的特性，金融風(fēng)險處置必須考慮到公眾的敏感性以及信號效應（stigmatisation）問(wèn)題。所謂信號效應是指金融機構一旦尋求央行支持，即使是由于一些偶然的操作因素而非流動(dòng)性危機，公眾仍然會(huì )以為相關(guān)機構發(fā)生了重大問(wèn)題，由此帶來(lái)投資者的恐慌，導致金融機構對于尋求央行支持心存疑慮。英格蘭銀行在9月14日宣布對北巖銀行進(jìn)行救助后，反而加劇了擠提現象，這也導致了英格蘭銀行在9、10兩個(gè)月向市場(chǎng)提供拍賣(mài)貸款時(shí)沒(méi)有收到投標。

    金融機構為了避免市場(chǎng)對其產(chǎn)生不好評價(jià)而懼于向央行尋求支持，這不僅是英國面臨的問(wèn)題，信號效應在全球范圍普遍存在。美聯(lián)儲為了消除信號效應的影響，在最近幾次大規模向市場(chǎng)注資前，通過(guò)各種方式打消市場(chǎng)及各機構的顧慮，以實(shí)現其穩定金融市場(chǎng)的目的。這說(shuō)明隨著(zhù)近期金融市場(chǎng)動(dòng)蕩的加劇，金融危機爆發(fā)的可能性越來(lái)越大，各國監管當局在防范道德風(fēng)險與維護金融穩定之間已經(jīng)越來(lái)越傾向于后者?？紤]到我國金融機構的市場(chǎng)退出并不普遍，公眾的金融風(fēng)險意識不強，在金融風(fēng)險處置實(shí)踐中，除要防止信號效應的影響外，還需重點(diǎn)關(guān)注個(gè)別中小機構關(guān)閉時(shí)可能對其他同類(lèi)機構產(chǎn)生的連鎖反應，增強公眾信心，防止風(fēng)險的傳染和擴散。

    啟示五加快建立行之有效的存款保險制度，完善我國的金融安全網(wǎng)

    英國在北巖事件后重點(diǎn)反思了其存款保險制度存在的缺陷，并組織專(zhuān)門(mén)的考察團赴美國取經(jīng)，提出了重建其存款保險體系的建議。我國目前已經(jīng)建立了證券和保險業(yè)的投資者保護制度，但在金融體系中占據絕對主導地位的銀行業(yè)尚沒(méi)有建立市場(chǎng)化的補償機制。

    根據溫家寶總理所作的《政府工作報告》，我國今年將建立存款保險制度。作為一項制度性安排，這項改革無(wú)疑要比任何單一金融機構的改革重要得多。

    從北巖事件以及國際存款保險發(fā)展的實(shí)踐來(lái)看，要想真正有效提升金融安全網(wǎng)的作用，應建立功能相對完善而非“付款箱”式的存款保險機構，賦予其履行職責所必要的手段，確保其有獨立識別風(fēng)險的能力，在發(fā)揮風(fēng)險補償功能的同時(shí)真正起到補充監管的作用。

    （本文作者為中國人民銀行金融穩定局副局長(cháng)）