新春伊始，發(fā)改委終于發(fā)布了PE的強制備案制度，欲從合格投資人、募集形式、信息披露等方面全面規范PE

　　正值除夕，發(fā)改委醞釀已久股權投資企業(yè)的備案管理辦法正式付印。該文件全稱(chēng)為《國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規范試點(diǎn)地區股權投資企業(yè)發(fā)展和備案管理工作的通知》（下稱(chēng)《通知》）。

　　雖然文件所指為股權投資企業(yè)，但沒(méi)有人會(huì )弄錯，這指的就是近年來(lái)發(fā)展得如火如荼的私募股權投資基金（下稱(chēng)PE）。雖然文件級別屬于發(fā)改委的規范性文件，但對PE界的意義不小。

　　發(fā)改委停止PE備案已有一年，此次重啟備案，對象包括北京、天津、上海三市及江蘇、浙江、湖北三省，基本涵蓋了原國務(wù)院批準股權投資基金先行先試的地區。

　　自2009年6月向國務(wù)院遞交《股權投資基金管理辦法》被有關(guān)部門(mén)阻擊、審批未果后，發(fā)改委此舉被業(yè)界認為是退而求其次?！锻ㄖ返那吧硎恰对圏c(diǎn)地區股權投資企業(yè)管理辦法》，在去年年末數易其稿，然基本內容并未發(fā)生變化。早在去年11月，發(fā)改委相關(guān)官員即向前來(lái)申請備案的PE機構表示：“會(huì )有機會(huì )的，很快就有文件下發(fā)了。”

　　此次《通知》出臺前幾經(jīng)謹慎修改，無(wú)論從提法、名稱(chēng)、具體要求上都對與其他部門(mén)可能產(chǎn)生的權限沖突做了小心翼翼的回避，對被要求備案PE的稱(chēng)呼由“基金”改為“股權投資企業(yè)”。發(fā)改委官員被問(wèn)及此文件時(shí)態(tài)度慎之又慎，一再表示與該文件有關(guān)的新聞稿尚在仔細修改之中，現在“不便公開(kāi)表示意見(jiàn)”。

　　2008年4月后，在發(fā)改委備案成為取得社?；鹜顿Y的前提，這激起PE的發(fā)改委備案潮。2010年6月，發(fā)改委官員公開(kāi)表態(tài)，不愿再給PE們做“空頭背書(shū)”，即在資金募集完成前備案管理機構。

　　此次《通知》出臺，備案之路重開(kāi)，“以后備案不必攢在一起上報，財金司可依規行事，備案速度會(huì )加快。”一位PE界人士分析認為。

　　據本刊記者了解，發(fā)改委還將就此通知發(fā)布指引，一些更為細致的規定將在指引中體現，比如，股權投資企業(yè)的單個(gè)股東投資將不低于1000萬(wàn)元等。

　　暗藏的突破

　　《通知》此次下發(fā)的對象為北京、天津、上海三市及江蘇、浙江、湖北三省人民政府，基本涵蓋了原國務(wù)院批準先行先試的地區，即2008年獲批的天津濱海新區、2009年3月獲批的北京中關(guān)村科技園區及去年底獲批的武漢東湖新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區和長(cháng)江三角洲地區，除卻深圳，這已經(jīng)涵蓋了PE最為活躍的地區。

　　接近發(fā)改委的知情人士解釋?zhuān)锻ㄖ分械脑圏c(diǎn)地區，均是由國務(wù)院已經(jīng)出臺的一些文件里先行確定下來(lái)的。廣東珠三角地區能否納入，要看國務(wù)院日后出臺相關(guān)的文件。

　　《通知》包括規范發(fā)展、備案管理兩大部分，涉及設立、募集、風(fēng)險控制、信息披露、備案程序、行業(yè)自律和適度監管等內容。

　　“這是第一次有法規對股權投資企業(yè)的合格投資人、募集行為作出規范。”接近發(fā)改委的知情人士稱(chēng)。按照《通知》規定，股權投資企業(yè)的股東應是具有風(fēng)險識別和承受能力的特定對象。有關(guān)人士透露，發(fā)改委下一步還將出臺指引，要求股權投資企業(yè)的單個(gè)股東投資將不低于1000萬(wàn)元等。

　　通知亦規定，短信、講座、研討會(huì )等變相公募的方式一律不被允許，股權投資企業(yè)不得承諾固定回報、投資領(lǐng)域僅限于非公開(kāi)交易的企業(yè)股權等。

　　《通知》規定，規模達到5億元的PE必須在首期資金到位后，在規定期限內到發(fā)改委備案，并需定期對發(fā)改委進(jìn)行信息披露，包括提交年度財務(wù)報告等，發(fā)改委也有權對PE進(jìn)行年檢甚至現場(chǎng)檢查；逾期不備案的PE將被在發(fā)改委網(wǎng)站上公示，視為“運作管理不合規的股權投資企業(yè)”。

　　值得注意的是，《通知》隱含突破，將外資PE備案涵蓋在內。比如，“股權投資企業(yè)的受托管理機構為外商獨資或中外合資的，應當由在境內具有法人資格的托管機構托管該股權投資企業(yè)的資產(chǎn)。”

　　數家外資PE機構表示，他們都曾試圖向發(fā)改委爭取過(guò)備案資格。如黑石、里昂等首批登陸中國的外資PE、近期成立的濤石基金等中外合資機構。“此前發(fā)改委官員就向我提過(guò)，可以備案，只等新文件下來(lái)。”一位大型外資PE的負責人表示。

　　有關(guān)律師根據《通知》舉例分析認為，凱雷北京的人民幣基金可以用其合資的管理公司身份來(lái)備案，在該管理公司中，凱雷的外資股份占80％。在此之前，IDG等外資管理團隊都是先設立一個(gè)“中國身份”的管理公司外殼，才能完成備案。

　　此外，發(fā)改委對備案的流程有了明確的規定。股權投資企業(yè)申請備案，應送所在省對口機關(guān)初審，在20個(gè)工作日之內形成初審意見(jiàn)后上報國家發(fā)改委。國家發(fā)改委在收到初審意見(jiàn)和申請材料之后的20個(gè)工作日之內，對經(jīng)復核無(wú)異議的股權投資企業(yè)，通過(guò)國家發(fā)改委門(mén)戶(hù)網(wǎng)站公告的方式備案。

　　此前在發(fā)改委備案的PE管理團隊，無(wú)不經(jīng)歷了漫長(cháng)的等待，因為需要集合幾家PE一并上報。“未來(lái)備案的工作可能在財金司就能完成。”有PE界人士分析稱(chēng)。

　　監管博弈

　　PE究竟由誰(shuí)監管，一直是業(yè)界熱議的話(huà)題，而備案制度也被看作是監管的一部分。
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　　發(fā)改委原本只負責官辦PE的行政審批，即以渤海產(chǎn)業(yè)基金為首的諸多產(chǎn)業(yè)投資基金，其出資人或管理人以國有機構為主。但隨著(zhù)社?；鹨幎ǖ某雠_，越來(lái)越多的市場(chǎng)化PE主動(dòng)到發(fā)改委備案。因為在發(fā)改委備案是獲得社保出資的前提。此外，對于風(fēng)險投資來(lái)說(shuō)，在發(fā)改委備案則可獲得國有股轉持豁免等優(yōu)待。此外，全國性的行業(yè)協(xié)會(huì )，多是發(fā)改委牽頭設立。

　　然而，2009年，發(fā)改委向國務(wù)院遞交《股權投資基金管理辦法》時(shí)，卻因證監會(huì )提出異議而擱淺。發(fā)改委轉而將自己原本就有PE備案制度化，出臺《通知》。“這不涉及新的行政許可，無(wú)需國務(wù)院審批。”接近發(fā)改委的知情人士表示。

　　但《通知》出臺前幾經(jīng)修改，無(wú)論措辭還是條款都慎之又慎，如在文件中并未提到“基金”二字，也沒(méi)有給出“股權投資企業(yè)”的定義。“從名稱(chēng)來(lái)看，這一文件效力最多是一個(gè)部門(mén)規章；《基金法》是其上位法，效力肯定要高一些。”PE界一位資深律師提出。

　　目前，《基金法》正在緊鑼密鼓的修訂，計劃是在春節后即將進(jìn)入各部門(mén)審議階段。負責該法修訂的牽頭人全國人大財經(jīng)委副主任委員吳曉靈表示，新《基金法》將把私募股權投資基金的監管涵蓋進(jìn)去。2010年年底，證監會(huì )召開(kāi)閉門(mén)理論研討會(huì )議，召集國內有經(jīng)驗的律師、專(zhuān)家仔細研究海內外對PE監管的經(jīng)驗。

　　發(fā)改委有關(guān)人士則認為，《通知》和基金法并不沖突。此前，吳曉靈亦告訴本刊記者，基金法規定的只是監管的原則，比如規范合格投資人和私募、公募的界限，而不會(huì )明確具體由哪個(gè)監管部門(mén)監管，“這要由國務(wù)院盡早決定。”

　　上述資深律師分析認為：“證監會(huì )與發(fā)改委可能共管PE。發(fā)改委從行業(yè)主體的角度，證監會(huì )從基金募投的行為角度，二者在分管上達到平衡。”

　　從國際經(jīng)驗來(lái)看，美歐已經(jīng)陸續吸取金融危機的經(jīng)驗，開(kāi)始對原本在監管體系之外的PE達到一定規模后，加強注冊、信息披露等監管。

　　備案潮再起

　　經(jīng)過(guò)2010年備案的斷檔之后，業(yè)內對《通知》下發(fā)之后的備案開(kāi)閘期待已久。對業(yè)界而言，發(fā)改委恢復備案，并明確了備案的條件和流程，無(wú)論從PE機構角度，還是從社?；鸾嵌?，反響均較為正面。一位大型PE的負責人表示，他所在的機構一直試圖與社?；疬_成投資意向，無(wú)奈發(fā)改委備案之門(mén)關(guān)閉，合作遲遲不能達成。

　　2008年4月，財政部、人力資源和社會(huì )保障部同意，社?；鹂梢酝顿Y經(jīng)發(fā)改委批準的產(chǎn)業(yè)基金和在發(fā)改委備案的市場(chǎng)化股權投資基金，總體投資比例不超過(guò)社?；鹂傎Y產(chǎn)（按成本計）的10％。此后幾年間，全國社保先后投資了鼎暉、弘毅、中信綿陽(yáng)產(chǎn)業(yè)基金、IDG等多家PE。

　　自2009年底第三批備案之后，發(fā)改委考慮需要為備案做出制度上的規定，暫停了備案工作。到2010年6月，發(fā)改委官員公開(kāi)表態(tài)，不愿再給PE們做“空頭背書(shū)”，即在資金募集完成前備案管理機構。整個(gè)2010年是PE備案的空白年。新成立的PE基金無(wú)法到社保“敲門(mén)”，社?？梢赃x擇的PE團隊規模也始終得不到擴充。

　　本次《通知》雖然在試點(diǎn)區域、申請備案主體的中外資身份等問(wèn)題上進(jìn)一步放開(kāi)，但已經(jīng)明確不會(huì )再給PE管理團隊做“空頭背書(shū)”。

　　此前，PE管理團隊先在發(fā)改委備案，之后再去融資，可以“從零開(kāi)始”進(jìn)行融資?！锻ㄖ分袆t明確，只接受管理資產(chǎn)規模達到5億元以上PE的備案申請。“這等于要求PE在沒(méi)有背書(shū)的情況下就有融來(lái)5億元資金的能力。”接近發(fā)改委的人士說(shuō)。

　　“如果《通知》中的備案程序真能落實(shí)，而不是變相的審批或者核準，那么將極大地擴充社?；鹂梢赃x擇的PE團隊范圍。”一位市場(chǎng)人士評價(jià)，“這不僅有利于擴大社保的甄選范圍，其實(shí)也減輕了發(fā)改委‘背書(shū)’之后承擔的壓力，因為一旦選擇多了，那么社保投PE的真正關(guān)鍵就落到了其投資判斷上。”

　　不少PE表示，一旦發(fā)改委文件正式下發(fā)，即刻前往備案，因為這是一個(gè)區別規范與不規范PE機構的好機會(huì )。規范性的PE機構將通過(guò)備案和接受監管提高自己的信譽(yù)度。浙商創(chuàng )投的一位發(fā)起合伙人表示，浙商創(chuàng )投的幾家公司都已經(jīng)主動(dòng)向浙江省申請備案而未果，如果該文件出臺，他們將積極響應。

　　至于《通知》中要求的提交年度財務(wù)報告、接受年檢等，被采訪(fǎng)的PE機構均表示，每年也要向工商、稅務(wù)部門(mén)提交財務(wù)報告，這些信息對于政府部門(mén)都是公開(kāi)的，發(fā)改委如果希望從自己的角度進(jìn)行審查，他們完全可以接受。發(fā)改委可能成為PE情況的匯總渠道。

　　多位PE界人士表示，發(fā)改委的要求在實(shí)踐中也許確會(huì )產(chǎn)生不當之處，但也是一個(gè)“試錯”的過(guò)程。也有業(yè)內人士認為，如果由證監會(huì )管轄，可能更為嚴格。在《通知》中，對于違規PE，除了在發(fā)改委網(wǎng)站上公示之外，并無(wú)其他懲罰措施。這一文件也因此被業(yè)內人形容為“只有胡蘿卜沒(méi)有大棒”。（《新世紀》）

　　PE監管破題或可效仿歐美證監會(huì )統一登記管理

　　近幾年隨著(zhù)中國經(jīng)濟發(fā)展，為資本活躍與企業(yè)融資發(fā)展做出貢獻的陽(yáng)光私募、PE以及VC等日漸興起，但伴隨而來(lái)的非法募集、PE腐敗等問(wèn)題又成為新的隱憂(yōu)。

　　對PE的有效監管已經(jīng)成為業(yè)界的共識。但如何監管？哪個(gè)部門(mén)來(lái)進(jìn)行監管？如果監管過(guò)度會(huì )不會(huì )對PE業(yè)產(chǎn)生影響等問(wèn)題一直懸而未決。

　　不過(guò)，近日媒體報道證監會(huì )牽頭的私募基金監管?chē)H研討會(huì )在北京閉門(mén)召開(kāi)，主要研討歐美等地區對PE的監管經(jīng)驗和最新實(shí)踐。證監會(huì )紀委書(shū)記李小雪、證監會(huì )副主席姚剛等均出席。

　　分析人士認為，上述研討會(huì )的召開(kāi)，或許意味著(zhù)亟待解決的PE監管問(wèn)題從效仿歐美PE監管破題。

　　去年11月11日，歐洲議會(huì )決定，從2013年開(kāi)始對私募股權投資集團和對沖基金的經(jīng)理人進(jìn)行監管，結束了最近一年多來(lái)有關(guān)金融監管體制改革的艱苦談判。

　　而在此前的7月份，美國國會(huì )參眾兩院通過(guò)的“自1933年以來(lái)最嚴厲的金融監管法案”—多德—弗蘭克法案中的沃爾克法則直指大型私募股權基金，明確將管理資產(chǎn)規模在1.5億美元以上的私募股權基金、對沖基金及其他投資顧問(wèn)機構納入監管范疇，要求其在SEC登記、披露交易信息，并接受定期檢查；如果此類(lèi)機構具有特大規?；蛱貏e風(fēng)險，將同時(shí)接受美聯(lián)儲的系統風(fēng)險監管。

　　比較目前歐洲與美國兩個(gè)PE市場(chǎng)的管理方式，業(yè)內人士認為，歐洲對私募股權投資和對沖基金出臺了統一規定，而美國是將條文散落分布在各個(gè)相關(guān)法規中，由美國證監會(huì )（SEC）統一進(jìn)行登記管理。

　　事實(shí)上，此前，中國的大型PE一直實(shí)行在發(fā)改委備案。但一般PE的投資涉及二級市場(chǎng)的證券買(mǎi)賣(mài)，需要證券行業(yè)進(jìn)行監管。

　　而此前專(zhuān)注于私募股權投資市場(chǎng)的美邁斯律師事務(wù)所合伙人司馬瑞向記者透露，“PE在發(fā)改委備案登記已經(jīng)暫停了好幾個(gè)月了。”一些希望得到社?；鹜顿Y的市場(chǎng)化PE機構由于無(wú)法在發(fā)改委備案，暫時(shí)與社?；鸬耐顿Y無(wú)緣。

　　美邁斯律師事務(wù)所北京代表處資深律師陳杰鴻則認為國內可仿照香港設立管理牌照制度，未來(lái)相關(guān)管理人在PE的運營(yíng)管理中出現問(wèn)題，相關(guān)監管部門(mén)可收回其牌照，并給予一定懲罰。這類(lèi)似于歐洲PE監管方法，將對沖基金、PE、VC都歸總到一部法規的管理體系下，通過(guò)給基金管理人發(fā)執照的方式進(jìn)行管理，相當于注冊制。

　　此前，平安銀行副行長(cháng)王燕輝撰文，主張建立“統”“分”結合的監管體制，多部門(mén)分工協(xié)作，共同監管。該“統”則“統”——由證券監管部門(mén)統一負責監管基金管理人遵守“合格投資人”規定和私募證券的發(fā)行營(yíng)銷(xiāo)行為，并負責監督基金的信息披露，不必畫(huà)蛇添足建立專(zhuān)門(mén)的監管部門(mén)；該“分”則“分”，按照職能監管的原則，由有關(guān)部門(mén)在各自職責范圍內進(jìn)行監管。

　　去年11月14日，證監會(huì )研究中心主任祁斌在“2010全球PE北京論壇”上表示，證監會(huì )研究中心和發(fā)改委在對PE的監管方面已經(jīng)逐漸達成一些共識，其中包括對行業(yè)監管諸多方面的基本原則。（經(jīng)濟觀(guān)察網(wǎng)）