文 / 李光林

　　從2008年起開(kāi)始實(shí)施的國有資本經(jīng)營(yíng)預算，為推動(dòng)中央企業(yè)的改革重組、加快解決中央企業(yè)改革和發(fā)展中的體制性機制性問(wèn)題發(fā)揮了積極推動(dòng)作用。然而，在理論研究和實(shí)際工作中，對國有資本經(jīng)營(yíng)預算管理制度的理解和認識卻有所分歧，以致對正確執行國有資本經(jīng)營(yíng)預算管理制度，充分發(fā)揮國有資本經(jīng)營(yíng)預算的功能和作用產(chǎn)生影響。下面擬從國有資本經(jīng)營(yíng)預算管理制度建設的體制背景、制度框架、主要內容三個(gè)方面探討對國有資本經(jīng)營(yíng)預算制度的理解以資商榷。

　　一、國有資本經(jīng)營(yíng)預算管理制度建設的體制背景

　　理解國有資本經(jīng)營(yíng)預算制度建設，首先要充分了解國有資本經(jīng)營(yíng)預算制度建設相關(guān)的政策環(huán)境和體制背景。筆者認為，國有資本經(jīng)營(yíng)預算制度建設能夠順利進(jìn)行主要取決于三個(gè)方面的體制背景因素。我國新型國有資產(chǎn)管理體制是國有資本經(jīng)營(yíng)預算制度建立的體制基礎，我國復式預算管理體制的提出和完善是國有資本經(jīng)營(yíng)預算制度建立的重要保障，科學(xué)合理的國有企業(yè)管理體制是國有資本經(jīng)營(yíng)預算制度建立的必要條件。

　　(一)我國新型國有資產(chǎn)管理體制是國有資本經(jīng)營(yíng)預算制度建立的體制基礎

　　1993年黨的十四屆三中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟若干問(wèn)題的決定》提出了“國家統一所有，政府分級管理，企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)，部門(mén)分工監督”的國有資產(chǎn)管理體制，并首次提出建立國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預算。但從1993～2003年，雖然國家有關(guān)部門(mén)多方面探索，也做了大量的課題研究，但國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預算制度并未在實(shí)踐中運行。筆者認為，由于當時(shí)國有企業(yè)沒(méi)有建立完善的法人治理結構，效益低下收益微薄，加上當時(shí)的國有資產(chǎn)管理體制是以政府的行政權限分級進(jìn)行管理而沒(méi)有確立出資人的管理理念，國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預算缺乏科學(xué)合理的體制基礎，在實(shí)際工作中并未得到實(shí)際開(kāi)展。

　　2003年，黨的十六屆三中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟若干問(wèn)題的決定》中確立了我國新型的國有資產(chǎn)監督管理體制，即中央與地方分別成立國有資產(chǎn)監督管理機構，分別代表國家對所出資企業(yè)履行出資人職責，形成管資產(chǎn)與管人、管事相結合，責、權、利相統一的新型國有資產(chǎn)管理體制，并明確提出建立國有資本經(jīng)營(yíng)預算制度。筆者認為，無(wú)論從十六屆三中全會(huì )決定中規定的內容還是從我國《企業(yè)國有資產(chǎn)法》中的相關(guān)條款規定都可以看出，我國新型國有資產(chǎn)管理體制的價(jià)值核心是確立了分別代表國家對國有企業(yè)履行出資人管理職責的管理理念?？梢哉f(shuō)，正是由于國有企業(yè)出資人制度的確立才使國有資本經(jīng)營(yíng)預算得以有效實(shí)施，以出資人管理為核心管理理念的新型國有資產(chǎn)管理體制是國有資本經(jīng)營(yíng)預算得以順利開(kāi)展的體制基礎和前提。

　　2003年，國務(wù)院國資委成立不久，就按照十六屆三中全會(huì )精神，將推進(jìn)建立國有資本經(jīng)營(yíng)預算制度列入重要工作議程。2007年9月，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營(yíng)預算的意見(jiàn)》(國發(fā)[2007]26號)明確提出中央本級國有資本經(jīng)營(yíng)預算從2008年開(kāi)始實(shí)施，此規定標志著(zhù)國有資本經(jīng)營(yíng)預算工作取得重大突破，進(jìn)入實(shí)施階段。2008年10月，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》頒布，通過(guò)國家立法的形式規定了我國新型的國有資產(chǎn)監督管理體制，其第12條規定了國有資產(chǎn)監督管理機構代表國家對所出資企業(yè)依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權利，并用第6章一整章篇幅規定了國有資本經(jīng)營(yíng)預算內容?？梢哉f(shuō)，我國新型國有資產(chǎn)管理體制成為國有資本經(jīng)營(yíng)預算制度建立的體制基礎。

　　(二)復式預算管理體制是國有資本經(jīng)營(yíng)預算制度建立的重要保障

　　1993年黨的十四屆三中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì )主義市場(chǎng)經(jīng)濟若干問(wèn)題的決定》首次提出了“改進(jìn)和規范復式預算制度，建立政府公共預算和國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預算”。1994年《預算法》及《預算法實(shí)施條例》中進(jìn)一步規定“各級政府預算按照復式預算編制，分為政府公共預算、國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預算、社會(huì )保障預算和其他預算”。根據預算制度的相關(guān)理論，復式預算是指將全部預算收支按照經(jīng)濟性質(zhì)歸類(lèi)，分別匯編成兩個(gè)或兩個(gè)以上的預算，并使兩者具有相對穩定的對應關(guān)系。其相對于單式預算最大的優(yōu)點(diǎn)就是改善預算資金的管理，避免不同預算資金相互擠占。國有資本經(jīng)營(yíng)預算是政府預算的組成部分，但與公共預算、社會(huì )保障預算在預算基礎、資金來(lái)源及支出方向、編制原則等方面有著(zhù)很大的區別。國有資本預算與政府公共預算、社會(huì )保障預算等既相對獨立又相互銜接。

　　國有資本經(jīng)營(yíng)預算作為政府復式預算的重要組成部分，它不僅是政府以所有者身份將其所擁有或支配的經(jīng)濟資源用于資本性投入的收支計劃，而且是實(shí)現政府經(jīng)營(yíng)管理職能和保證國有資本有效經(jīng)營(yíng)的重要手段。推行國有資本經(jīng)營(yíng)預算制度，有利于市場(chǎng)經(jīng)濟體制的完善，有利于進(jìn)一步優(yōu)化國有企業(yè)資源配置，并可促進(jìn)經(jīng)濟結構的合理調整和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，提高國有資本的凝聚力和競爭力。我國復式預算管理體制成為國有資本經(jīng)營(yíng)預算制度建立的重要保障。

　　(三)科學(xué)合理的國有企業(yè)管理體制是國有資本經(jīng)營(yíng)預算制度建立的必要條件

　　黨的十五屆四中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》指出，“政府對國家出資興辦和擁有股份的企業(yè)，通過(guò)出資人代表行使所有者職能，按出資額享有資產(chǎn)收益、重大決策和選擇經(jīng)營(yíng)管理者等權利，對企業(yè)的債務(wù)承擔有限責任，不干預企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)?！弊匪菸覈嚓P(guān)法律制度規定和國有企業(yè)改革發(fā)展的實(shí)踐可以看出，我國國有企業(yè)在不同的歷史階段有不同的稱(chēng)謂，實(shí)現了從國營(yíng)企業(yè)—全民所有制企業(yè)—國有企業(yè)—國有控股企業(yè)—國家出資企業(yè)五個(gè)主要階段的演進(jìn)，不同的稱(chēng)謂反映了不同時(shí)期企業(yè)的管理理念。2008年，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》將國有企業(yè)的稱(chēng)謂改為國家出資企業(yè)，進(jìn)一步確立和完善了國有企業(yè)的出資人制度，并正式用法律的形式規定了國家依法對國家出資企業(yè)享有資產(chǎn)收益權。從不同歷史時(shí)期對國有企業(yè)的稱(chēng)謂可以看出，我國對國有企業(yè)的管理由以往的主要依據行政權管理逐步向依據出資人權利等產(chǎn)權管理轉變。

　　實(shí)行國有資本經(jīng)營(yíng)預算管理制度，是履行《公司法》賦予股東依法享有資產(chǎn)收益的權利?！豆痉ā芬幎ǎ汗竟蓶|作為出資者按投入公司的資本額享有所有者的資產(chǎn)收益、重大決策和選擇管理者的權利。公司分配當年稅后利潤時(shí)，應當提取利潤的10%列入公司法定公積金，并提取利潤的5%~10%列入公司法定公益金。法定公積金累計額為公司注冊資本的50%以上的，可不再提取。公司的法定公積金不足以彌補上一年度虧損的，在提取法定公積金和法定公益金之前，應當先用當年利潤彌補虧損。公司彌補虧損和提取法定公積金、法定公益金后所余利潤，有限責任公司按照股東的出資比例分配。企業(yè)的發(fā)展與擴張離不開(kāi)資金的支持，資本預算來(lái)源于國有資本收益，通過(guò)對所出資企業(yè)注入資本金的方式實(shí)現國有經(jīng)濟布局和結構的戰略性調整，促進(jìn)國有企業(yè)的改革發(fā)展。國有資本的收益同樣應當主要用于國家出資企業(yè)的持續發(fā)展。筆者認為，科學(xué)合理的國有企業(yè)管理體制是國有資本經(jīng)營(yíng)預算制度建立的必要條件，國有資本經(jīng)營(yíng)預算制度的建立又為國有企業(yè)的改革發(fā)展提供了必要的制度保障。

　　二、國有資本經(jīng)營(yíng)預算管理制度框架

　　黨的十四屆三中全會(huì )、十六大和十六屆三中全會(huì )、十七大等會(huì )議文件中所規定的建立國有資本經(jīng)營(yíng)預算制度的有關(guān)內容成為建立國有資本經(jīng)營(yíng)預算管理制度的政策依據。我國《預算法》、《公司法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等法律所規定的關(guān)于國有資本經(jīng)營(yíng)預算制度的相關(guān)內容，國務(wù)院發(fā)布的《企業(yè)國有資產(chǎn)監督管理條例》和《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營(yíng)預算的意見(jiàn)》等文件也對建立國有企業(yè)的出資人制度、落實(shí)國有資本收益權做出相應規定。國有資本經(jīng)營(yíng)預算工作開(kāi)展以來(lái)，財政部和國資委陸續出臺了一系列規章制度，初步形成了國有資本經(jīng)營(yíng)預算管理制度體系。

　　一是在國家法律層面上：《預算法》、《公司法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等相關(guān)法律分別從建立復式預算管理體制、落實(shí)國有企業(yè)的出資人權利中的收益管理權、完善國有資產(chǎn)管理體制等內容為建立健全國有資本經(jīng)營(yíng)預算制度提供了法律依據，奠定了國有資本經(jīng)營(yíng)預算管理制度體系的法律基礎。

　　二是行政法規層面上：《預算法實(shí)施條例》、《企業(yè)國有資產(chǎn)監督管理條例》和《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營(yíng)預算的意見(jiàn)》等相關(guān)行政法規構成國有資本經(jīng)營(yíng)預算管理制度體系中行政法規部分的重要內容。

　　三是在部門(mén)規章層面上：國家有關(guān)部門(mén)正在抓緊研究制訂相關(guān)部門(mén)規章，爭取盡快制訂發(fā)布。

　　四是部門(mén)規范性文件層面上：財政部、國資委聯(lián)合印發(fā)了《中央企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法》(財企[2007]309號)、《中央國有資本經(jīng)營(yíng)預算編報試行辦法》(財企[2007]304號)、《中央企業(yè)國有資本經(jīng)營(yíng)預算建議草案編報辦法(試行)》(國資發(fā)產(chǎn)權[2008]46號)、《國資委國有資本經(jīng)營(yíng)預算編制管理工作規則(試行)》(國資發(fā)收益[2009]84號)、《關(guān)于做好中央企業(yè)國有資本經(jīng)營(yíng)預算執行工作有關(guān)事項的通知》(國資發(fā)收益[2009]22號)、《關(guān)于做好中央企業(yè)2008年度國有資本收益申報工作的通知》(國資發(fā)收益[2009]251號)等部門(mén)規范性文件構成國有資本經(jīng)營(yíng)預算管理制度體系中貫徹執行的重要內容。

　　五是內部試行的專(zhuān)項支出規范性文件：《中央企業(yè)國有資本經(jīng)營(yíng)預算應對財務(wù)危機支出管理規定(試行)》、《中央企業(yè)國有資本經(jīng)營(yíng)預算災后恢復重建支出管理規定(試行)》、《中央企業(yè)國有資本經(jīng)營(yíng)預算技術(shù)創(chuàng )新及產(chǎn)業(yè)化支出管理規定(試行)》、《中央企業(yè)國有資本經(jīng)營(yíng)預算債轉股企業(yè)支出管理規定(試行)》、《中央企業(yè)國有資本經(jīng)營(yíng)預算重組整合支出管理規定(試行)》。

　　六是中央企業(yè)內部建立的本企業(yè)國有資本經(jīng)營(yíng)預算制度。

　　以上不同層次的各項法律規章制度為中央企業(yè)國有資本經(jīng)營(yíng)預算工作的順利開(kāi)展奠定了制度基礎，基本形成了中央企業(yè)國有資本預算制度體系。

　　三、國有資本經(jīng)營(yíng)預算管理制度的主要內容

　　通過(guò)對上述文件和法律法規制度的解讀，國有資本經(jīng)營(yíng)預算制度主要規定了以下內容：

　　1. 國有資本經(jīng)營(yíng)預算是出資人的預算。是國家以所有者身份依法取得國有資本收益，并對所得收益進(jìn)行分配而發(fā)生的各項收支預算，是政府預算的重要組成部分。

　　2. 建立國有資本經(jīng)營(yíng)預算的目的。建立國有資本經(jīng)營(yíng)預算制度是為了增強政府的宏觀(guān)調控能力，完善國有企業(yè)收入分配制度，推進(jìn)國有經(jīng)濟布局和結構的戰略性調整，集中解決國有企業(yè)發(fā)展中的體制性、機制性問(wèn)題。

　　3. 建立國有資本經(jīng)營(yíng)預算的指導思想。通過(guò)對國有資本收益的合理分配及使用，增強政府的宏觀(guān)調控能力，完善國有企業(yè)收入分配制度，促進(jìn)國有資本的合理配置，推動(dòng)國有企業(yè)改革和發(fā)展。

　　4. 試行的基本原則。一是統籌兼顧，適度集中。統籌兼顧企業(yè)自身積累、自身發(fā)展和國有經(jīng)濟結構調整及國民經(jīng)濟宏觀(guān)調控的需要，適度集中國有資本收益，合理確定預算收支規模。二是相對獨立，相互銜接。既保持國有資本經(jīng)營(yíng)預算的完整性和相對獨立性，又保持與政府公共預算的相互銜接。三是分級管理、分級編制，根據條件逐步實(shí)施。

　　5. 國有資本經(jīng)營(yíng)預算收入制度。

　　(1)主要內容。主要來(lái)源于國家出資企業(yè)上交的國有資本收益，包括：國有獨資企業(yè)按規定上交國家的利潤；國有控股、參股企業(yè)國有股權獲得的股利、股息；企業(yè)國有產(chǎn)權轉讓收入；國有獨資企業(yè)清算收入(扣除清算費用)，以及國有控股、參股企業(yè)國有股權分享的企業(yè)清算收入(扣除清算費用)；其他收入。

　　(2)上交程序。一是企業(yè)申報。中央企業(yè)上交國有資本收益應當按照規定向國資委申報，填寫(xiě)中央企業(yè)國有資本收益申報表。應交利潤，在年度終了后5個(gè)月內，由中央企業(yè)一次申報；國有股利、股息，在股東會(huì )(未設股東會(huì )的為董事會(huì ))表決日后30個(gè)工作日內，由國有控股、參股企業(yè)據實(shí)申報，并附送股東會(huì )的決議文件。國有產(chǎn)權轉讓收入在簽訂產(chǎn)權轉讓合同后30個(gè)工作日內由相關(guān)企業(yè)申報，并附產(chǎn)權轉讓合同和資產(chǎn)評估報告。企業(yè)清算收入在清算組或者管理人編制剩余財產(chǎn)分配方案后30個(gè)工作日內，由清算組或者管理人據實(shí)申報并附送企業(yè)清算報告和注冊會(huì )計師出具的審計報告。其他國有資本收益在收益確定后的30個(gè)工作日內，由有關(guān)單位申報，并附送有關(guān)經(jīng)濟事項發(fā)生和金額確認的資料。國有獨資企業(yè)由集團公司以年度合并報表反映的歸屬于母公司所有者的凈利潤為基礎申報。企業(yè)計算應交利潤的年度凈利潤，可以抵扣以前年度未彌補虧損。國有控股、參股企業(yè)應付國有投資者的股利、股息，按照股東會(huì )通過(guò)的利潤分配方案執行。二是國資委審核，財政部復核。國資委在收到企業(yè)上報的國有資本收益申報表及相關(guān)材料后15個(gè)工作日內提出審核意見(jiàn)，報送財政部復核，財政部在15個(gè)工作日內提出復核意見(jiàn)。三是下發(fā)上交通知。國資委根據財政部同意的審核結果向所監管企業(yè)下達國有資本收益上交通知，財政部向企業(yè)所在地專(zhuān)員辦下達國有資本收益收取通知，專(zhuān)員辦向企業(yè)開(kāi)具“非稅收入一般繳款書(shū)”。企業(yè)依據國資委下達的國有資本收益上交通知和專(zhuān)員辦開(kāi)具的“非稅收入一般繳款書(shū)”辦理國有資本收益交庫手續。四是企業(yè)按時(shí)上交。

　　6. 國有資本經(jīng)營(yíng)預算支出制度。根據有關(guān)規定，資本預算具體支出范圍依據國家宏觀(guān)經(jīng)濟政策以及不同時(shí)期國有企業(yè)改革和發(fā)展的任務(wù)，統籌安排確定。

　　(1)基本原則。一是引導帶動(dòng)原則。資本預算應當適度集中資金，用于推進(jìn)國有經(jīng)濟布局和結構的戰略性調整，引導國有資本向國民經(jīng)濟關(guān)鍵行業(yè)和特殊領(lǐng)域集中，充分發(fā)揮國有資本預算工作在國民經(jīng)濟發(fā)展中的引導和帶動(dòng)作用。二是資本金注入為主原則。資本預算是政府預算的組成部分，但又不同于一般的政府公共財政預算，中央企業(yè)資本預算支出應當以資本金注入為主。三是注重效益原則。中央企業(yè)資本預算支出主要包括資本性支出、費用性支出和其他支出，其中，以資本性支出為主。國有資本經(jīng)營(yíng)預算支出要突出國有資本保值增值和講求回報。

　　(2)主要內容。一是資本性支出，是根據產(chǎn)業(yè)發(fā)展規劃、國有經(jīng)濟布局和結構調整、國有企業(yè)發(fā)展要求以及國家戰略安全等需要安排的資本性支出。包括向新設企業(yè)注入國有資本金，向現有企業(yè)增加資本性投入，向公司制企業(yè)認購股權、股份等方面的資本性支出。二是費用性支出，是用于彌補國有企業(yè)改革成本等方面的費用性支出。三是其他支出。

　　(3)工作程序。國資委根據下年度預算收入和預算支出范圍、重點(diǎn)，向有關(guān)中央企業(yè)提出下年度預算支出計劃編制要求。有關(guān)中央企業(yè)根據國資委下達的下年度預算支出計劃編制要求，申報本企業(yè)下年度預算支出計劃，按照內部決策程序形成書(shū)面申請報國資委。國資委完成預算建議草案報財政部。財政部根據預算收入和建議草案，綜合平衡后，編制預算草案報國務(wù)院，最后由全國人大審議通過(guò)后，財政部批復國資委，國資委批復相關(guān)企業(yè)。

　　7. 國有資本經(jīng)營(yíng)預算編制制度。資本預算編制工作要遵循五項工作原則：一是以收定支、列收列支、不列赤字原則。二是資本性支出為主原則，資本預算主要用于推進(jìn)國有經(jīng)濟布局和結構的戰略性調整，培育具有國際競爭力的大企業(yè)集團。從嚴控制費用性支出。三是注重效益原則，資本預算支出要突出國有資本保值增值和企業(yè)經(jīng)濟效益，注重回報。四是規范透明原則。五是分工協(xié)作原則。國資委收益局牽頭協(xié)調、有關(guān)業(yè)務(wù)廳局共同參與。

　　8. 國有資本經(jīng)營(yíng)預算執行制度。國資委下發(fā)了《關(guān)于做好中央企業(yè)國有資本經(jīng)營(yíng)預算執行工作有關(guān)事項的通知》(國資發(fā)收益[2009]22號)，要求相關(guān)企業(yè)在國資委下達資本預算安排后及時(shí)報告預算資金的到賬情況。在資本預算執行過(guò)程中，建立預算資金使用或項目實(shí)施進(jìn)展情況報告制度，對于資本預算執行中出現的緊急或重大情況及時(shí)向國資委報告。相關(guān)企業(yè)應當嚴格按照規定用途和報經(jīng)國資委備案的資本預算使用計劃使用預算資金，不得自行調整。相關(guān)企業(yè)編制的資本預算使用計劃不得違反國家有關(guān)資本預算管理的要求，不得挪用或截留用于非生產(chǎn)項目或非主業(yè)項目。在資本預算執行過(guò)程中，受生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)或重大政策、環(huán)境變化影響，確實(shí)需要對資本預算使用對象、標準、額度等進(jìn)行調整的，應當向國資委提出調整申請，由國資委按照有關(guān)規定核準。同時(shí)，國資委建立中央企業(yè)資本預算執行監督檢查制度，組織和監督資本預算執行，確保預算資金使用安全、規范和高效。

　　9. 國有資本經(jīng)營(yíng)決算制度。國資委根據當年資本預算收入清算結果，在對資本預算支出項目進(jìn)行調整的基礎上，負責批復中央企業(yè)年度資本決算。

　　10. 專(zhuān)項支出管理制度。國資委研究制定了《中央企業(yè)國有資本經(jīng)營(yíng)預算重組支出管理暫行暫行》、《中央企業(yè)國有資本經(jīng)營(yíng)預算災后恢復重建支出管理暫行規定》、《中央企業(yè)財務(wù)危機國有資本預算支出暫行規定》、《中央企業(yè)債轉股股權回購資本預算管理暫行規定》《中央企業(yè)國有資本經(jīng)營(yíng)預算托管費用支出管理暫行規定》和《國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司國有資本經(jīng)營(yíng)預算資金管理暫行規定》等相關(guān)制度，基本做到了每類(lèi)支出都有相應的支出原則和支出標準?！?/p>

　　李光林

　　國務(wù)院國資委收益管理局