文／本刊記者 李 斌

　　養老金不僅要貨幣化，更要資本化，才能讓老百姓擁有不貶值的養老財富。

　　隨著(zhù)進(jìn)入老齡化社會(huì )速度的加快，“未富先老”已經(jīng)成為我們不得不面對的現實(shí)問(wèn)題。那么，中國的老齡化將在什么時(shí)候達到峰值期？“未富先老”對于中國社會(huì )意味著(zhù)什么？中國現行的養老金制度到底存在哪些弊端？要解決中國的老齡化問(wèn)題，合理的養老金制度安排有哪些？

　　就這些問(wèn)題，《新財經(jīng)》記者專(zhuān)訪(fǎng)了清華大學(xué)公共管理學(xué)院就業(yè)與社會(huì )保障研究中心教授楊燕綏和國家行政學(xué)院教授竹立家。

　　從現代化向現代性過(guò)渡

　　《新財經(jīng)》：據統計，在“十二五”結束時(shí)，中國老齡人口將超過(guò)1.3億。您認為，一個(gè)國家進(jìn)入老齡化的標志是什么？中國將在什么時(shí)候進(jìn)入老齡化？

　　楊燕綏：人口老齡化指65歲以上的人口占到一個(gè)國家總人口的7%以上時(shí)，說(shuō)明這個(gè)國家就進(jìn)入了老齡化社會(huì )。之后會(huì )逐步升級，65歲以上的人口越來(lái)越多，到達頂點(diǎn)的時(shí)候，就是老齡人口的峰值點(diǎn)。然后，隨著(zhù)總人口的下降，老齡人口也會(huì )減少。但老齡人口與勞動(dòng)人口的比例不會(huì )下降，因為社會(huì )越發(fā)達，生產(chǎn)力就越發(fā)達，生活條件越好，老齡人口壽命就越長(cháng)，這就形成了整個(gè)社會(huì )勞動(dòng)人口對老齡人口的贍養力問(wèn)題。從全世界來(lái)看，從進(jìn)入老齡化到峰值期，美國用95年時(shí)間，從1960年到2055年；中國是從2000年到2038年，不到40年時(shí)間，可見(jiàn)中國的老齡化發(fā)展速度是非?？斓?。

　　竹立家：目前來(lái)看，“十二五”期間會(huì )有一個(gè)轉折點(diǎn)，就是老齡人口占社會(huì )總人口的比例會(huì )超過(guò)10%，這是一個(gè)重要的關(guān)口。

　　《新財經(jīng)》：既然中國的老齡化發(fā)展速度這么快，現在大家都提出了一個(gè)“未富先老”的話(huà)題，您怎么理解“未富先老”？

　　楊燕綏：“未富先老”這個(gè)問(wèn)題早就提出來(lái)了，而中國對于管理“未富先老”在十年前也意識到了，當時(shí)預計，到2020年中國將進(jìn)入老齡化。但是，當時(shí)只是意識到了，重視程度卻不夠。今天又提出“未富先老”問(wèn)題，說(shuō)明現在大家對這個(gè)問(wèn)題越來(lái)越重視了。

　　中國目前的人均GDP是4000美元，但美國、歐洲國家都超過(guò)了10000美元，相比較而言，就形成了中國的“未富先老”。一般而言，勞動(dòng)人口主要指從15歲到64歲之間的人口，中國社會(huì )的贍養力正在呈現出以下四種情況：第一，但在中國，一般15歲到25歲的人口還在學(xué)校讀書(shū)，要把這部分人減掉。第二，要減去一部分失業(yè)人口，沒(méi)有工作的人得靠別人幫助，怎么去贍養老人呢？第三，低收入者，中國有那么多低收入者，養自己都很困難，有的還要依靠低保。第四，現在很多人在50?55歲就退休了，并沒(méi)到法定退休年齡，我們叫做提前退休，據統計，中國現在的平均退休年齡在50歲左右。

　　如果我們不考慮這四個(gè)因素，到2038年，中國應該是2.7個(gè)勞動(dòng)人口贍養1個(gè)65歲以上的老人。但如果把這些因素都考慮進(jìn)來(lái)的話(huà)，到時(shí)候就不到一個(gè)勞動(dòng)力要贍養一個(gè)65歲以上的老人，這個(gè)情況是非常嚴峻的。要改變這種情況，我們現在的退休年齡、低收入人群、失業(yè)狀態(tài)都需要改變。

　　竹立家：到2020年左右，中國的人均GDP可能會(huì )達到8000美元。但是屆時(shí)，中國的老齡化估計在12%?13%左右。所以，政府要及早解決這個(gè)問(wèn)題。我個(gè)人認為，解決養老問(wèn)題還是要走社會(huì )養老保險的路子。

　　當然，中國社會(huì )老齡化問(wèn)題和西方社會(huì )老齡化問(wèn)題的解決方法，還有一個(gè)文化差異的因素，中國家庭對于老年贍養的自覺(jué)自主意識，是西方國家沒(méi)有辦法比的。

　　現在看來(lái)，社會(huì )老齡化速度在加快，相對于西方國家，我們從理念上、文化上，中國的壓力相對比較輕。但這不能說(shuō)我們的社會(huì )和政府就不做工作了，恰恰相反，政府要提早做工作，加大養老方面的投入，當我們真正面臨老齡化社會(huì )的時(shí)候，也可以平穩地過(guò)渡。

　　《新財經(jīng)》：過(guò)去，中國是靠人口紅利促進(jìn)了經(jīng)濟的快速增長(cháng)，現在看來(lái)，人口紅利在逐漸消失。未來(lái)，我們應該做怎樣的轉變？

　　竹立家：中國的人口紅利現在看來(lái)已經(jīng)在逐漸消失，但作為一個(gè)正常社會(huì )、和諧社會(huì )、文明社會(huì )，真正的發(fā)展不是靠人口紅利，而是靠治理，現代性的標志就是發(fā)達的經(jīng)濟。中國現在是從現代化向現代性過(guò)渡的一個(gè)時(shí)期，在這個(gè)時(shí)期里，未來(lái)五至十年是整個(gè)社會(huì )重要的轉型期，也是經(jīng)濟轉型期。

　　經(jīng)濟轉型的另一個(gè)特點(diǎn)是從粗放型、生產(chǎn)型向技術(shù)型、環(huán)保型和消費型經(jīng)濟發(fā)展，讓人民群眾真正在未來(lái)五至十年享受發(fā)展的成果。三十年來(lái)，我們用人口紅利付出了勞動(dòng)和辛苦，在逐步進(jìn)入老齡化以后，社會(huì )要承擔一定的責任。政府本身要有意識地在服務(wù)、消費、休閑，包括老年人養老方面做好工作。

　　養老制度碎片化的信譽(yù)風(fēng)險

　　《新財經(jīng)》：中國最初的養老金制度安排是怎么樣的？有哪些弊端？

　　楊燕綏：預計到2015年中國會(huì )出現勞動(dòng)人口供需的“劉易斯拐點(diǎn)”，每年會(huì )減少勞動(dòng)力近800萬(wàn)， 65歲以上的人口相應增加也是800萬(wàn)；我們還得考慮全球化競爭。養老金政策和制度安排必須面對這兩個(gè)問(wèn)題：家里老人多了，家外競爭激烈了，我們怎么辦？

　　1997年世界銀行《養老金報告》指出，養老金不能光靠政府一個(gè)肩膀扛著(zhù)，報告提出了“三支柱”概念，就是養老要由政府、企業(yè)、個(gè)人三方面來(lái)共同承擔。但是，“三支柱”政策不一定要安排三個(gè)制度，面對全球化和老齡化，養老金最好的制度安排有兩個(gè)：政府賬戶(hù)和個(gè)人賬戶(hù)。

　　中國在1997年進(jìn)行企業(yè)職工養老保險改革時(shí)也借用了這個(gè)思路，叫做社會(huì )統籌和個(gè)人賬戶(hù)相結合，這個(gè)思路是對的，但是在相結合的過(guò)程中路徑卻錯了。1997年，養老保險改革制度頒布后，國企也進(jìn)行了改革，很多企業(yè)老職工提前下崗了，或者提前退休了，社會(huì )統籌定了20%的高費率，在全世界最高，但養老金仍然不夠用。

　　在這種情況下，本來(lái)應該有養老金公共預算，但政府一直沒(méi)有作預算，也沒(méi)有作財政轉移支付。地方政府要負責發(fā)放養老金，但地方財政卻沒(méi)有錢(qián)，企業(yè)20%的費率又不夠支付，最后只好想辦法利用個(gè)人賬戶(hù)。1998年以來(lái)，企業(yè)職工按個(gè)人工資的8%建立養老儲蓄個(gè)人賬戶(hù)，但個(gè)人賬戶(hù)并沒(méi)有真正投資運營(yíng)，而是被政府挪用了，到現在已經(jīng)被挪用了近1.5萬(wàn)億元。這就使財政可以忽略養老預算問(wèn)題，用錢(qián)去蓋大樓，拉動(dòng)經(jīng)濟，民生和社會(huì )建設問(wèn)題被忽略了。

　　《新財經(jīng)》：在這個(gè)過(guò)程中，政府針對養老金制度是否進(jìn)行過(guò)改革？

　　楊燕綏：2006年，中央頒發(fā)了關(guān)于養老金改革的文件，提出了要做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)。但是，要想做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)，卻面臨三個(gè)問(wèn)題：第一，養老金不足的部分由誰(shuí)來(lái)補？也就是說(shuō)，過(guò)去被挪用的那部分養老金誰(shuí)來(lái)補充？第二，要做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)就要實(shí)現正式的投資運營(yíng)，要讓養老金產(chǎn)生收益，誰(shuí)是受托人？第三，投到哪里能保值，政府如何去監督養老金市場(chǎng)的安全？

　　其實(shí)，要做實(shí)個(gè)人賬戶(hù)并沒(méi)有那么簡(jiǎn)單。首要的問(wèn)題是沒(méi)有市場(chǎng)、沒(méi)有規則、沒(méi)有受托人。而且，個(gè)人賬戶(hù)被挪用，政府實(shí)際上記的是一筆賬單，連本帶息都是空賬，所以，政府將來(lái)要連本帶息還賬。如果我們將來(lái)的國際競爭力越來(lái)越強，政府還可以有實(shí)力還這個(gè)賬，但我們的人口畢竟不是越來(lái)越年輕，到時(shí)候政府要連本帶息還賬，這將意味著(zhù)什么？所以，養老金空賬問(wèn)題會(huì )越來(lái)越明顯。我認為，1997年推出的企業(yè)職工社會(huì )養老保險是當時(shí)國有企業(yè)改革的配套措施，這個(gè)配套措施到現在已經(jīng)完成了它的歷史使命，應該退出歷史舞臺了。

　　《新財經(jīng)》：從目前來(lái)看，現行養老制度的主要問(wèn)題在哪？

　　楊燕綏：現行養老制度最大的問(wèn)題是覆蓋面不全，很多人到現在還沒(méi)有養老金。2009年，政府推出了農村養老保險政策，2010年發(fā)布的《社會(huì )保險法》提出了城鎮居民養老儲蓄，這些政策都是不錯的。但到目前為止，很多政策措施還沒(méi)有完全展開(kāi)，養老金覆蓋不足問(wèn)題還很?chē)乐亍?/p>

　　同時(shí)，已經(jīng)被養老金覆蓋的人群也存在嚴重的制度碎片化問(wèn)題。養老金制度按身份劃分，第一是公務(wù)員和事業(yè)單位的退休金制度，退休金制度是從1958年開(kāi)始實(shí)行的，單位和個(gè)人都不用繳費，退休金是退休工資的80%?95%，替代率很高。公務(wù)員的養老金全部靠當期納稅人的國家財政預算來(lái)兜底，增加了國家財政負擔，這不公平，也不效率。第二是城鎮企業(yè)職工的養老統籌，企業(yè)要交20%的費率，個(gè)人要交工資的8%的費率，一共是28%的費率。但養老金的發(fā)放到2010年年底全國平均水平只有1400?1500元，而公務(wù)員和事業(yè)單位職工一分錢(qián)不用交，一個(gè)月平均能拿到4000?5000元，3倍之差，這就是養老金制度的碎片化。

　　另外，還有待遇差問(wèn)題。政府現在對于農村參保人員每人每月最少55元的補貼，各地區不同，但最高沒(méi)有超過(guò)200元的。從公務(wù)員的5000多元到農民的55元，這么大的差距是沒(méi)有道理的。中國的養老制度碎片化體現在不同制度覆蓋下的不同人群，而人群又是以身份來(lái)劃分的，這就產(chǎn)生了待遇差問(wèn)題。特別是公務(wù)員的養老金制度，已經(jīng)成了整個(gè)養老金制度中最不公平的一塊，成為了社會(huì )的眾矢之的。

　　所以，我們現在要解決養老金制度碎片化、身份化、覆蓋面不足、待遇差等問(wèn)題。否則，政府將面臨兩重負擔，一個(gè)是財政不斷加大補貼，一個(gè)是政府要面臨失去信譽(yù)的風(fēng)險。

　　合理的制度安排

　　《新財經(jīng)》：既然之前的一系列制度存在著(zhù)種種弊端，要解決中國人的養老問(wèn)題，應該建立怎樣的合理制度安排？

　　楊燕綏：解決養老問(wèn)題要最大限度地把政府、企業(yè)、個(gè)人能力和市場(chǎng)融資都利用起來(lái)。在一些西方國家，國民年金水平在過(guò)去很高，但最近二三十年有所下降。從全球趨勢來(lái)看，養老金制度也在趨向國民年金低?；?，因為不這樣的話(huà)，政府也負擔不起。

　　最好的養老金制度安排就是用“中央統籌國民基礎養老金”來(lái)克服貧困，用“個(gè)人儲蓄養老金”來(lái)改善生活的制度結構。個(gè)人賬戶(hù)養老金需要制度化、市場(chǎng)化、全民化。

　　首先，中央統籌國民基礎養老金，可以通過(guò)養老社會(huì )保障稅的方式籌集資金，然后在全國建立預算，按照各地消費支出的50%發(fā)放，發(fā)給所有65歲以上的老人。從法律上不排除任何人，但是可以鼓勵那些高收入者放棄自己的養老金。

　　其次，我們所有人工作一輩子不可能只為了吃飯，那樣的人生就太灰暗了。所以要建設第二個(gè)制度，叫做個(gè)人儲蓄養老金，讓所有人在一生中根據不同的情況儲蓄養老，比如有兩套房子，其中一套用于養老。

　　《新財經(jīng)》：具體來(lái)講，要建立個(gè)人儲蓄養老金，應該具備哪些條件？

　　楊燕綏：建立個(gè)人儲蓄養老金有幾個(gè)條件：第一，要有“稅優(yōu)”待遇，就是延期征稅。養老儲蓄不能當期征稅，因為養老金賬戶(hù)的錢(qián)要等到退休以后才使用，不能算當期收入，不能征收當期收入所得稅，我們把這個(gè)叫老年紅利。

　　第二，繳稅標準。企業(yè)應拿出一部分錢(qián)存入職工個(gè)人賬戶(hù)，可以叫做職業(yè)年金。

　　第三，養老金托管。首先要保證養老金的產(chǎn)權不轉移，養老金投資最關(guān)鍵的是產(chǎn)權保護和受托人，要讓養老金的財產(chǎn)是獨立的。獨立就意味著(zhù)政府不能隨便將養老金納入財政亂使用，這是公共基金。也不能拿來(lái)買(mǎi)保險，因為一旦進(jìn)了保險公司，就納入了保險公司的資產(chǎn)負債表，保險公司可以用來(lái)抵押，也可以用來(lái)發(fā)高工資，把養老金的風(fēng)險與保險公司的風(fēng)險系在一起，誰(shuí)也不能說(shuō)保險公司肯定沒(méi)有風(fēng)險，肯定不會(huì )倒閉?，F在全球性的風(fēng)險越來(lái)越大，日本的地震、海嘯、核電站爆炸，這些也會(huì )蔓延到很多國家。來(lái)自美國的金融海嘯，也讓那么多大金融機構倒閉了。所以，養老金投資必須堅持資產(chǎn)獨立、產(chǎn)權保護，政府和公司不能貪這個(gè)錢(qián)。20世紀80年代，智利進(jìn)行養老金制度改革的時(shí)候，有一個(gè)非常關(guān)鍵的名言，說(shuō)膽子大的“小偷”，可以把手伸進(jìn)國王的錢(qián)包里偷國王的錢(qián)，但是絕不敢動(dòng)養老金。所以，托管人一定是專(zhuān)業(yè)的，有競爭力，業(yè)績(jì)好，能夠保持資產(chǎn)獨立，敢于把管理費透明的機構。

　　第四，養老金增值保值。養老金投資可以投在固定資產(chǎn)上，比如房地產(chǎn)。澳大利亞最近有一個(gè)政策，就是允許用超級年金個(gè)人賬戶(hù)買(mǎi)一套投資房，為的是將來(lái)養老的資產(chǎn)能夠保值。另外，養老金也可以買(mǎi)股票、基金、債券，但要做好組合，分散風(fēng)險?，F在，養老金的投資籃子比較少，很多收益好的項目只給少數人帶來(lái)了收益，做不到給老齡人口的分配，這就需要政府改變發(fā)展模式，讓養老金有長(cháng)期的投資收益。要建立養老基金投資的評價(jià)機制，審慎投資，構成社會(huì )保障基金投資的公共治理結構。

　　第五，控制通脹。如果通貨膨脹嚴重，不僅我們的當前低收入生活受到影響，養老金也會(huì )貶值。

　　“貨幣+資產(chǎn)”=不貶值的養老財富

　　《新財經(jīng)》：按您前面所說(shuō)，中央統籌國民基礎養老金的確是一種不錯的制度安排，要建立這個(gè)制度，有沒(méi)有具體的操作方案？

　　楊燕綏：具體來(lái)說(shuō)，建立中央統籌國民基礎養老金，要逐步降低公務(wù)員和事業(yè)單位退休金的支付水平，在未來(lái)二十多年中，爭取與國民基礎養老金對接，將退休金變成基礎養老金。從操作上來(lái)講，應該從現在開(kāi)始，公務(wù)員和事業(yè)單位建立個(gè)人職業(yè)養老金賬戶(hù)，單位和個(gè)人都要繳費。而從退休開(kāi)始，個(gè)人賬戶(hù)也要支付養老金，也可能只支付1個(gè)百分點(diǎn)，替代率不用太高。但隨著(zhù)退休金的下降，用職業(yè)年金來(lái)補充，用財務(wù)緩沖的方式，使公務(wù)員和事業(yè)單位的退休金也變成基礎養老金。

　　最后再與現在的城鄉政府養老補貼、企業(yè)職工的基礎養老金三者進(jìn)行對接，成為國民基礎養老金。這樣，使公務(wù)員、事業(yè)單位建立的職業(yè)年金和現在的基本養老保險的個(gè)人賬戶(hù)、企業(yè)年金全部合并為個(gè)人賬戶(hù)。我們爭取用二十五年時(shí)間，讓前臺動(dòng)靜不要太大，后臺財務(wù)平穩對接，這樣的制度才是養老金制度走向科學(xué)、公平最好的辦法。

　　《新財經(jīng)》：作為政府、社會(huì )、老百姓，在養老問(wèn)題上，各自應該扮演怎樣的角色？

　　竹立家：按現在的情況看，在養老金方面政府承擔的少了一點(diǎn)。在中國的財政支出中，社保的比例還是比較低的。

　　西方國家在社會(huì )保障方面一般會(huì )占到GDP比重的10%；但中國只占了GDP的2.4%，是非常低的。一般來(lái)說(shuō)，社會(huì )保障要占到財政支出的50%以上，所以，我們與西方國家的差距還比較大。從政府、社會(huì )、個(gè)人三方面考慮，政府還是要加大對社會(huì )保障的投入，必須下決心讓辛苦的一代人，到了晚年真正享受到社會(huì )發(fā)展帶來(lái)的成果。政府要承擔主要責任，這是社會(huì )發(fā)展的基本模式。

　　楊燕綏：改革拖得時(shí)間越長(cháng)，養老金負債就會(huì )越大，人們積累的機會(huì )就越短，一旦到了老齡高峰期，就會(huì )出現老齡危機。

　　中國政府和老百姓都要學(xué)會(huì )讓養老金走出貨幣化，進(jìn)入資本化。貨幣化的養老金只能讓我們拿到少量的錢(qián)，然后用這些錢(qián)去換取生活物品，短期的問(wèn)題解決了，但將來(lái)長(cháng)期的問(wèn)題怎么辦？

　　所以，養老金不僅要貨幣化，更要資本化，才能讓老百姓擁有不貶值的養老財富。第一是養老貨幣，第二是養老資產(chǎn)，“貨幣+資產(chǎn)”才能形成養老的財富。中國已經(jīng)到了這樣一個(gè)關(guān)鍵時(shí)刻，但最重要的是我們的政府要學(xué)習，要創(chuàng )新，社會(huì )要學(xué)習，老百姓也要學(xué)習。