國務(wù)院在全國范圍內清理各類(lèi)規章的工作終于在近日落下句點(diǎn)。

　　日前，國務(wù)院法制辦向外界披露了此項工作的成果。截至2008年6月底，共有2320部規章被廢止和宣布失效，已經(jīng)修改或擬修改的規章達到2542部。

　　這是一個(gè)驚人的數量。被此次清理行動(dòng)列入審查范圍的共有12695部各類(lèi)行政法規，廢止、失效或者修改的規章就接近總量的40％。

　　“對行政法規進(jìn)行經(jīng)常性的廢、改、立，是一件很正常的事情。”北京大學(xué)教授湛中樂(lè )評價(jià)說(shuō)，最關(guān)鍵的問(wèn)題是，在對這些規章進(jìn)行清理的時(shí)候能夠引入外部監督的力量，除了行政機關(guān)的自我清理，也需要民眾的參與，乃至司法審查的介入，如此方能建立完備的規章審查制度。

　　規模最大的規章清理行動(dòng)

    本次規章清理行動(dòng)由國務(wù)院的一紙通知而起。國務(wù)院辦公廳于2007年2月25日下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于開(kāi)展行政法規規章清理工作的通知》(國辦發(fā)〔2007〕12號)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)12號文)。12號文稱(chēng)：“為了更好地適應加快建設法治政府、全面推進(jìn)依法行政的要求，國務(wù)院決定對現行行政法規、規章進(jìn)行一次全面清理。”

　　列入此次清理行動(dòng)范圍的，包括行政法規、國務(wù)院各部門(mén)制定的現行規章，以及省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府制定的現行規章。因此，我國行政機關(guān)事實(shí)上享有的立法權受到了一次全面的檢討。

　　在今年年初，國務(wù)院已經(jīng)宣布92件行政法規被宣布廢止或失效。

　　而更大的挑戰來(lái)自對規章的清理。據本報記者了解，目前我國共有31個(gè)省(自治區、市)和49個(gè)較大的市人民政府享有規章制定權，另外國務(wù)院共有55個(gè)部門(mén)也享有規章制定權。列入清理范圍的規章中，由各級地方政府制定的共有9664部，由國務(wù)院各部門(mén)制定的則有3031部。因此，這也是我國有史以來(lái)規模最大的一次針對規章體系的清理。

　　按照湛中樂(lè )的說(shuō)法，我國的規章體系，尤其是制定于上世紀80年代的規章，在改革開(kāi)放的早期，曾經(jīng)發(fā)揮過(guò)非常正面的作用，彌補了立法的空白。但是它們面臨的普遍問(wèn)題是“內容不科學(xué)，程序不規范”。

　　此外，隨著(zhù)一些法律的相繼出臺，一些規章出現了與上位法不相適宜的情況。但是由于各種原因，這些規章在現實(shí)中仍舊被采用。

　　“很多規章的出臺的出發(fā)點(diǎn)是為了便于管理。”湛中樂(lè )說(shuō)，但是不同的部門(mén)就同一事項制定了截然不同的規章現在也事實(shí)存在。

　　參與此次清理的銀監會(huì )政策法規部主任黃毅對此感同身受：“清理技術(shù)難點(diǎn)多，而且大量的內部利益需要協(xié)調，一些格式化的部門(mén)利益必須清理鏟除。”

　　需建立全方位的規章審查制度

    此次由國務(wù)院主導的規章清理行動(dòng)特別強調清理程序的公開(kāi)性。按國務(wù)院法制辦主任曹康泰的說(shuō)法，就是要“傾聽(tīng)民意，開(kāi)門(mén)清理”。

　　國務(wù)院法制辦對“開(kāi)門(mén)清理”的具體解釋是，“公眾參與、專(zhuān)家論證、政府決策”。因此，很多部門(mén)在此次清理活動(dòng)中都向全社會(huì )公開(kāi)征求意見(jiàn)。

　　以農業(yè)部為例，農業(yè)部對于一些規章的廢止意見(jiàn)，都聽(tīng)取了一些在執法一線(xiàn)的基層官員的意見(jiàn)，比如《國營(yíng)原種(良種)場(chǎng)工作試行條例(草案)》以及《全國優(yōu)良牧草種子生產(chǎn)技術(shù)要求(試行)》等。

　　國務(wù)院法制辦表示，此次法規清理中一些有效的制度將會(huì )予以保留，比如規章執行情況信息反饋的機制和制度、規章立法后評估制度。未來(lái)還將引入規章定期清理制度。擬考慮每隔一定年限進(jìn)行全面清理，并把經(jīng)常清理與定期清理、專(zhuān)項清理與全面清理有機結合起來(lái)。

　　湛中樂(lè )認為，我國應該建立多種途徑的規章清理方式。

　　首先，是規章制定的過(guò)程需要公眾參與，前期進(jìn)行把關(guān)；上級機關(guān)也要對規章進(jìn)行備案審查。這些目前我國都正在慢慢嘗試。

　　“此外，還應該引入法院審查的途徑。”但是依據我國現行的行政訴訟法，行政機關(guān)制定行政規章屬于抽象行政行為，法院無(wú)權進(jìn)行司法審查。在湛中樂(lè )看來(lái)，如果法院有權在行政訴訟中審查行政規章的合法性，將會(huì )增加對行政規章的監督和制約。