“拷問(wèn)”中國式碳排放

　　在低碳政策實(shí)施方面，其中一個(gè)最主要的挑戰在于很多地方政府為了促進(jìn)經(jīng)濟的快速發(fā)展，其不少措施和投資與中央指導原則相違背

　　文/孫連才

　　理想的低碳經(jīng)濟是一種可以最大限度提高碳生產(chǎn)力，提高適應氣候變化的能力，盡可能地減緩氣候變化的負面影響，提高人類(lèi)發(fā)展水平，同時(shí)兼顧代際公平和代內公平，從而使社會(huì )經(jīng)濟沿著(zhù)可持續發(fā)展的路徑前進(jìn)的經(jīng)濟形態(tài)。發(fā)展低碳經(jīng)濟的最終目標是提高人類(lèi)發(fā)展水平和促進(jìn)可持續發(fā)展。

　　目前，在世界范圍內還很少有國家可以像中國一樣制定如此多支持低碳發(fā)展的政策。這部分政策取得了很大成功，但還存在很多障礙減弱了政策有效性，包括地方利益和中央意志矛盾、部門(mén)利益和管理行政分割、地方制度不完善、監測和監督薄弱等。除非采取強有力的手段，否則這部分政策只能停留在部分有效的層面上。

　　地方利益和中央意志矛盾

　　中國現有促進(jìn)低碳經(jīng)濟和社會(huì )的政策包括三個(gè)層面，即國家戰略、部門(mén)政策和地方實(shí)踐。戰略和政策主要是由中央政府部門(mén)負責制定，這些部門(mén)主管建立節約能源、提高能效以及推進(jìn)低碳消費的寬泛原則。而在中國的現行分權制度下，特別是財政分權下，地方政府被要求對地方經(jīng)濟發(fā)展負上更大的責任。政策的最后落實(shí)主要由地方政府負責，同時(shí)地方政府也必須保證當地低碳發(fā)展戰略與中央政府政策的高度一致性。但在低碳政策實(shí)施方面，其中一個(gè)最主要的挑戰在于很多地方政府為了促進(jìn)經(jīng)濟的快速發(fā)展，其不少措施和投資與中央指導原則相違背。

　　“十一五”以來(lái)，中央政府“節能優(yōu)先”和“科學(xué)發(fā)展”的導向已經(jīng)十分明確，但仍有不少地方和企業(yè)對中央的指令置若罔聞，認為減排會(huì )阻礙其經(jīng)濟發(fā)展。目前他們的政績(jì)評估主要還是基于當地經(jīng)濟發(fā)展，而不是低碳政策的執行。為了刺激經(jīng)濟增長(cháng)、維持地方的高財政收入，很多高能耗、高收益領(lǐng)域，特別是火電廠(chǎng)、鋼鐵水泥行業(yè)，低碳政策執行都受到了阻礙，甚至存在一些地方政府直接干預環(huán)境和安全法律執法的案件。因此，中央政府在政策制定時(shí)應該考慮到政策執行的激勵。

　　在一些主要創(chuàng )收及就業(yè)來(lái)源來(lái)自小煤礦的地區，也出現了地方利益和中央利益的明顯沖突。中國共有28 000 個(gè)煤礦，但只有2000 個(gè)是國有，產(chǎn)量占國內總產(chǎn)量的65%；其余26 000 個(gè)煤礦則由鄉鎮或個(gè)人所有，他們的擴張引發(fā)了生產(chǎn)安全問(wèn)題及煤炭資源利用效率低下的問(wèn)題。據調查，中國國有煤礦的礦井回采率平均為45%，而鄉鎮和個(gè)體煤礦的回采率僅為15%-20%。盡管中央政府在很多場(chǎng)合都明確強調要提高資源管理，關(guān)閉小煤礦，但現實(shí)中實(shí)現起來(lái)非常困難，其主要困境在于如何規范管理又不會(huì )對生計就業(yè)造成很大負面影響。例如在湖南產(chǎn)煤大市婁底，有1400 多家小煤窯，一旦關(guān)閉，至少40%的鄉鎮連工資都無(wú)法發(fā)放。

　　過(guò)于依賴(lài)行政手段

　　目前，中國主要推動(dòng)低碳經(jīng)濟和社會(huì )的戰略和政策大多是利用行政手段或者指令性控制手段來(lái)推行的。行政手段由于其固有的直接性、強制性和高效性以及易監督，曾經(jīng)對中國環(huán)境管理、節能和提高能效等各個(gè)方面發(fā)揮重要作用，但在市場(chǎng)經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展的過(guò)程中，由于高成本及缺乏激勵，其局限性也日益顯現。因此，國家意愿很難轉化為地方和企業(yè)的自覺(jué)行動(dòng)。以節能減排為例，為了實(shí)現“十一五”減排目標，中央通過(guò)節能減排績(jì)效與地方政府考核掛鉤來(lái)約束地方政府，地方政府用同樣的方式約束重點(diǎn)企業(yè)。但由于地方高耗能企業(yè)的生產(chǎn)規模與地方財政收入直接掛鉤，又缺少相應的落后產(chǎn)能退出機制，企業(yè)和地方政府節能減排的激勵都非常不足，“數字節能”和“數字減排”的隱患非常突出。

　　并且，中國眾多的法規只提供了執法的框架，缺乏實(shí)施細則，而不同部門(mén)之間的權力分割，往往導致各個(gè)部門(mén)間政策法令之間相互矛盾，從而使得執行復雜化。

　　中國利用市場(chǎng)手段來(lái)建立推動(dòng)經(jīng)濟低碳發(fā)展的長(cháng)效機制尚處于起步階段，相關(guān)價(jià)格機制和財稅機制尚不完善。與發(fā)達國家相比，中國還缺乏有效的稅收調節手段，對節能減碳的直接補貼也相對較少，環(huán)境稅、燃油稅的開(kāi)征仍然處于探討和初步實(shí)踐階段，力度明顯不足。在對節能減碳產(chǎn)品的補貼方面，例如家庭采用高于國家標準的保溫材料、高效空調設施、門(mén)窗、節能家電、太陽(yáng)能采暖和供熱水等降低建筑物能耗措施等，與發(fā)達國家相比還有較大差距。

　　檢測監督不到位

　　監測和統計信息是決策、管理和執法監督的基礎。由于缺乏規劃和明確的需求以及管理上的不規范，中國的節能統計體系十分不健全，國家級和地方級監測系統處于脫節的狀態(tài)，統計數據準確性和及時(shí)性很差?，F有監測和統計能力成為政策績(jì)效有效反饋和監督的重要障礙，大大削弱政策的執行力度。中國節能統計主要包括規模以上工業(yè)企業(yè)，尚未建立起第一產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)能耗統計體系；統計對象也僅有常規能源，缺乏對新能源以及可再生能源品種統計；統計指標缺乏地區能源消費總量的調入調出、能源利用效率和綜合利用等重要指標。

　　監察和執法機構能力建設落后導致政策難以落實(shí)。中國現有基層(省、市)節能執法機構多數在原節能監測機構基礎上通過(guò)職能調整、體制轉變或者機構改革等方式建立。由于沒(méi)有得到國家立法層面的明確授權，節能監察執法部門(mén)無(wú)法有效履行節能監察和執法工作，執法不力和執法軟弱現象十分嚴重。另外，由于地方經(jīng)濟實(shí)力和節能意識參差不齊，執法機構人員編制和資金不到位的現象十分突出，一些機構由于無(wú)法得到地方財政扶持不得不自收自支。

　　配套政策缺乏

　　低碳政策涉及到電、煤、電器、住房、農資、土地等各個(gè)方面，與居民生計和生活息息相關(guān)，由政策導致價(jià)格變化和產(chǎn)權變化會(huì )對低收入居民生計和生活產(chǎn)生舉足輕重的影響。由于低收入群體的經(jīng)濟承受力更為脆弱，抵御風(fēng)險的能力更差，每增加幾元錢(qián)的生活開(kāi)支，都會(huì )引起他們生活水平的降低(例如影響用電、采暖等等)，擠占其他生活必需品的消費量和開(kāi)支。但是，中國現有低碳政策在制定過(guò)程中，由于各大利益集團具有強大博弈能力，普通民眾，尤其是低收入群體的意愿難以得到充分體現，配套政策往往不到位。

　　另一方面，在低碳政策促進(jìn)落后產(chǎn)能淘汰和退耕還林的過(guò)程中(例如淘汰“十五小”)，由于沒(méi)有妥善安置落后產(chǎn)能釋放出的勞動(dòng)力，解決退耕戶(hù)的生計問(wèn)題，現有政策也帶來(lái)了一系列的社會(huì )問(wèn)題。當低碳政策是在這種方式下被執行時(shí)，就會(huì )失去很多可以從技術(shù)進(jìn)步以及其他收入途徑產(chǎn)生的利益。

　　(作者為北大縱橫管理咨詢(xún)公司合伙人)