地方政府舉債超過(guò)了地方財(cái)政收入的2倍，而且，很大一部分地方融資是以土地作為抵押。這不僅加大了地方財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)，也加大了銀行的風(fēng)險(xiǎn)

　　文/本刊記者 李 斌

　　2009年，中國(guó)政府為了應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)，各地方政府大量舉債投資，并多以土地為抵押。由于土地和樓市的前景不明，未來(lái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也在積蓄加大。巨額的地方債如何償還？風(fēng)險(xiǎn)誰(shuí)來(lái)埋單？《新財(cái)經(jīng)》記者專訪了國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長(zhǎng)巴曙松和社科院金融研究所研究員易憲容。

　　金融危機(jī)放大了地方債規(guī)模

　　《新財(cái)經(jīng)》：目前來(lái)看，中國(guó)的地方政府融資平臺(tái)的總體狀況怎樣？

　　巴曙松：根據(jù)中國(guó)銀監(jiān)會(huì)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2010年6月末，中國(guó)地方融資平臺(tái)貸款達(dá)7.66萬(wàn)億元；另外，根據(jù)債券市場(chǎng)的統(tǒng)計(jì)，截至2010年6月末，城投債(含中期票據(jù)和短期融資券)余額為4882.5億元；再加上財(cái)政部代發(fā)的地方政府債券2670億元，地方政府公開可以計(jì)算的總債務(wù)截至6月末已超過(guò)8.42萬(wàn)億元。

　　根據(jù)審計(jì)署前期對(duì)18個(gè)省、16個(gè)市和36個(gè)縣本級(jí)的審計(jì)，其中有7個(gè)省、10個(gè)市和14個(gè)縣的本級(jí)債務(wù)率超過(guò)100%，最高的達(dá)364.77%。在成熟市場(chǎng)，債務(wù)率是反映地方政府負(fù)債壓力的最重要指標(biāo)之一，美國(guó)政府規(guī)定債務(wù)率(州或地方政府債務(wù)余額/州或地方政府年度總收入)為90%~120%；新西蘭政府要求地方政府債務(wù)率要小于150%；巴西政府規(guī)定借款額不得超過(guò)資本性預(yù)算的規(guī)模，州政府債務(wù)率(債務(wù)余額/州政府凈收入)要小于200%，市政府債務(wù)率(債務(wù)余額/市政府凈收入)要小于120%。根據(jù)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，中國(guó)地方政府的債務(wù)，總體上處于可以承受的債務(wù)水平，但有少數(shù)地區(qū)債務(wù)率超過(guò)200%，反映了這些地方政府確實(shí)存在過(guò)度舉債行為，值得關(guān)注。

　　《新財(cái)經(jīng)》：地方融資由來(lái)已久，金融危機(jī)后，經(jīng)濟(jì)刺激政策使地方債在原來(lái)的基礎(chǔ)上又增加了多少？風(fēng)險(xiǎn)在原來(lái)的基礎(chǔ)上放大了多少？

　　易憲容：2008年下半年，美國(guó)金融危機(jī)爆發(fā)后，中國(guó)則在沒有發(fā)生金融危機(jī)的情況下采取比美國(guó)更有力度的救市政策，從而導(dǎo)致了2009年的銀行信貸極度擴(kuò)張。在中央政府4萬(wàn)億財(cái)政政策推動(dòng)下，地方政府聞風(fēng)而動(dòng)，利用地方政府主導(dǎo)下的融資機(jī)構(gòu)聚集銀行貸款，用于地方政府的融資項(xiàng)目。凡是能增加投資的渠道都要增加投資，凡是能上馬的項(xiàng)目都要上馬。在短期內(nèi)，地方政府債務(wù)急速增長(zhǎng)。

　　來(lái)自監(jiān)管部門的相關(guān)資料顯示，目前，全國(guó)各級(jí)地方政府融資平臺(tái)有9000多家，2009年末，地方政府融資平臺(tái)末償還債務(wù)達(dá)7.38萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)70.4%，占一般貸款余額的20.4%；2009年，新增銀行貸款3.05萬(wàn)億元，占2009年全部新增一般貸款的34.5%，為地方政府當(dāng)年財(cái)政收入的50%以上。

　　在政府融資平臺(tái)貸款中，項(xiàng)目貸款余額在6萬(wàn)億元以上，超過(guò)全部融資平臺(tái)貸款比例的80%。從地方平臺(tái)公司貸款債務(wù)與地方政府財(cái)力對(duì)比來(lái)看，債務(wù)率為97.8%，部分城市地方平臺(tái)融資貸款債務(wù)率超過(guò)200%。據(jù)報(bào)道，某地市級(jí)融資平臺(tái)2008年末貸款余額僅有12億元，2009年迅猛上升到60億元，為上一年的5倍。尤其是許多縣級(jí)平臺(tái)公司的融資來(lái)源中，銀行貸款占90%以上。足見地方融資平臺(tái)增長(zhǎng)速度之快。

　　不過(guò)，在地方政府融資平臺(tái)的膨脹過(guò)程中，由于有前車之鑒，四大國(guó)有商業(yè)銀行及全國(guó)性股份制商業(yè)銀行對(duì)其項(xiàng)目融資持有比較謹(jǐn)慎的態(tài)度，于是，地方政府項(xiàng)目融資主要伸向了自己可以控制的城市商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社。在這個(gè)過(guò)程中，地方政府融資平臺(tái)公司往往在借助于地方政府的權(quán)勢(shì)基礎(chǔ)上，采取各種套取銀行資金的方式。比如，地方政府利用與銀行之間信息不透明或自身的強(qiáng)勢(shì)地位，違規(guī)侵占信貸資金，損害銀行利益；改變資金約定用途，挪用信貸資金；占用信貸資金，長(zhǎng)期不歸還等。使大量的銀行資金在極短的時(shí)間內(nèi)流入地方政府各種融資平臺(tái)。

　　地方融資項(xiàng)目投資收益低

　　《新財(cái)經(jīng)》：據(jù)國(guó)家審計(jì)署的報(bào)告稱，在2009年的擴(kuò)內(nèi)需項(xiàng)目中，45%的地方配套資金沒有到位。在目前地方財(cái)政已經(jīng)舉債的情況下，這部分資金怎么解決？

　　巴曙松：根據(jù)中國(guó)銀監(jiān)會(huì)的統(tǒng)計(jì)，僅2009年一年，地方政府債務(wù)至少增加了3.47萬(wàn)億元，這些債務(wù)最終都得由地方政府承擔(dān)。

　　迅速上升的地方債務(wù)，意味著實(shí)際新開工的項(xiàng)目數(shù)量在增多，可能存在地方配套資金沒有足額到位的問題。針對(duì)資金沒到位問題，相關(guān)部門也在加強(qiáng)監(jiān)管。但由于銀行貸款是地方建設(shè)資金的最主要來(lái)源，銀行貸款退出后，地方融資平臺(tái)將出現(xiàn)資金缺口，如果資金補(bǔ)充渠道不通暢，無(wú)疑將波及在建工程的后續(xù)投資。對(duì)于這部分資金缺口，地方政府可以通過(guò)加快城投債券市場(chǎng)、資產(chǎn)證券化市場(chǎng)、租賃市場(chǎng)等多種渠道來(lái)解決。

　　實(shí)際上，中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要集中在銀行貸款上，城投債風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小，因?yàn)槟軌蛲ㄟ^(guò)債券市場(chǎng)融資的地方融資平臺(tái)質(zhì)量相對(duì)較高，尤其是規(guī)范地方政府投融資平臺(tái)貸款的相關(guān)要求出臺(tái)之后，地方融資平臺(tái)資產(chǎn)和業(yè)務(wù)都將更加嚴(yán)格。此外，大力發(fā)展城投債市場(chǎng)，有利于加大地方融資平臺(tái)直接融資比例(目前該比例僅為5%)，并且，城投債期限一般是根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目周期的長(zhǎng)短來(lái)設(shè)計(jì)的，因此，能夠與項(xiàng)目周期較好地匹配。

　　《新財(cái)經(jīng)》：地方政府舉債建設(shè)這么多項(xiàng)目，投資收益情況怎樣？

　　易憲容：可以看到，地方政府融資平臺(tái)的許多建設(shè)項(xiàng)目基本上是以地方的城市基礎(chǔ)建設(shè)為主，其商業(yè)化、市場(chǎng)化程度低，因此，投資收益率低，甚至沒有投資收益。更為重要的是，這些城市基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，往往又是地方官員尋租與設(shè)租的主要途徑和方式，很多項(xiàng)目實(shí)際上就是“面子工程”或“首長(zhǎng)工程”，也就是以公益性項(xiàng)目的名義，把項(xiàng)目預(yù)算無(wú)限增大，以便加大項(xiàng)目標(biāo)總量，提高尋租設(shè)租的機(jī)會(huì)，人為制造基礎(chǔ)建設(shè)的產(chǎn)能過(guò)剩。

　　我們只要觀察國(guó)內(nèi)大小城市的街道、公路、公園、河堤工程，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這些工程的規(guī)模一個(gè)比一個(gè)大。這樣做的目的，并非是國(guó)內(nèi)地方政府有錢無(wú)處可花，也不是地方政府熱心公益事業(yè)，為當(dāng)?shù)鼐用裨黾痈嗟墓哺＠嬲哪康膭t是要增加這些項(xiàng)目的標(biāo)的和預(yù)算。比如，最近在浙江一個(gè)山區(qū)縣城發(fā)現(xiàn)，這個(gè)縣城本來(lái)就建在山里，土地資源十分缺乏，但是，當(dāng)?shù)卣畡t把最大的一塊土地資源建成了中心公園。還有，山東有一個(gè)縣級(jí)市，人口只有30萬(wàn)左右，但是，城市的主要街道與公路都建成了雙方六車道，每天在路上行駛的車輛卻非常少。還有，北京的五環(huán)路，所有的進(jìn)出口引橋，都修得無(wú)限長(zhǎng)，這些設(shè)計(jì)是非常浪費(fèi)的，從中可以看到很多地方政府建設(shè)項(xiàng)目其中的奧妙。

　　地方融資平臺(tái)治理結(jié)構(gòu)不完善

　　《新財(cái)經(jīng)》：地方融資平臺(tái)的主要問題在哪？潛在的風(fēng)險(xiǎn)有多大？

　　巴曙松：中國(guó)地方融資平臺(tái)的最大問題之一是治理結(jié)構(gòu)不完善，主要表現(xiàn)在城投公司法定代表或管理人員大部分由地方政府官員兼任，造成了“政企不分”的局面。由于城投公司都是由地方政府相關(guān)部門通過(guò)貨幣資金、土地使用權(quán)、國(guó)有股權(quán)及國(guó)有資產(chǎn)等方式出資設(shè)立的，為促使城投公司更好地為地方政府服務(wù)，地方政府往往委派相關(guān)政府官員到城投公司擔(dān)任要職。雖然這導(dǎo)致了城投公司治理結(jié)構(gòu)的不完善，但也密切了與地方政府的關(guān)系，有利于獲取政策支持和優(yōu)勢(shì)資源。

　　地方融資平臺(tái)另一個(gè)突出的問題是經(jīng)營(yíng)性質(zhì)不明確，經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)缺乏，經(jīng)營(yíng)收入少。地方融資平臺(tái)大多既承擔(dān)了融資功能又承擔(dān)了投資和經(jīng)營(yíng)功能，一些地方政府為增強(qiáng)地方融資平臺(tái)的融資能力，將大量道路、橋梁以及公園等公益性資產(chǎn)注入地方融資平臺(tái)。由于這些資產(chǎn)無(wú)法產(chǎn)生收益，往往導(dǎo)致地方融資平臺(tái)缺乏經(jīng)營(yíng)收入，部分區(qū)級(jí)和縣級(jí)地方融資平臺(tái)甚至完全沒有經(jīng)營(yíng)收入，利潤(rùn)完全來(lái)源于財(cái)政補(bǔ)貼。

　　易憲容：應(yīng)該看到，地方融資平臺(tái)的很多建設(shè)項(xiàng)目既不產(chǎn)生效益，也沒有可靠的還款來(lái)源，完全依賴地方政府其他收入償還或地方的土地財(cái)政收入償還。當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，房地產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格快速上升時(shí)，償還這些信貸資金還沒有多少問題。比如，在2009年的地方財(cái)政收入中，土地收入占1.6萬(wàn)億元，償還地方融資平臺(tái)債務(wù)當(dāng)然沒有太大問題。

　　但是，到了2010年，隨著地方政府土地收入的大幅減少，地方財(cái)政將面臨著空前壓力。地方融資總量7.8萬(wàn)億元，按照6%的利率計(jì)算，地方政府2010年就需要支付5000多億元的利息。這就意味著，要從土地獲得的收入中先付利息，然后才能進(jìn)入地方政府支出預(yù)算。在一些經(jīng)濟(jì)比較落后的地區(qū)，其地方借款額更大，地方土地財(cái)政收入也不高，這就容易發(fā)生債務(wù)危機(jī)。特別是當(dāng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)周期性變化、房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫破滅時(shí)，地方政府融資平臺(tái)存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)爆發(fā)出來(lái)。本來(lái)，這些問題在2009年就初露端倪，但一直沒有引起中央政府的重視，直到希臘主權(quán)債務(wù)危機(jī)爆發(fā)后，政府才意識(shí)到地方政府融資平臺(tái)潛在風(fēng)險(xiǎn)，才出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)來(lái)整頓地方政府的融資平臺(tái)。

　　《新財(cái)經(jīng)》：地方融資平臺(tái)是不是一種合理的融資方式？其利弊主要體現(xiàn)在哪些方面？

　　巴曙松：地方融資平臺(tái)是中國(guó)“分稅制”改革后，地方政府承擔(dān)著越來(lái)越繁重的提供公共產(chǎn)品的事權(quán)責(zé)任、而又缺乏直接舉債權(quán)的形勢(shì)下的產(chǎn)物，是一種特定歷史條件下的、具有顯示合理性的融資方式，大致可以類比于日本的地方公營(yíng)企業(yè)和澳大利亞的國(guó)庫(kù)公司，后兩者也都是專門為地方市政建設(shè)籌集資金的。

　　應(yīng)當(dāng)說(shuō)，目前中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不在于城投債，而在于銀行借款。因此，地方政府通過(guò)城投債及資產(chǎn)證券化等多種形式從資本市場(chǎng)融資，既有利于降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還有利于降低銀行系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，日本地方公營(yíng)企業(yè)通過(guò)發(fā)行企業(yè)債所籌集資金占其資金來(lái)源的比重超過(guò)60%，而中國(guó)城投債僅占地方融資平臺(tái)資金來(lái)源的5%，未來(lái)城投債還有很大的發(fā)展空間。

　　易憲容：可以看到，通過(guò)地方政府融資平臺(tái)的很多建設(shè)項(xiàng)目不僅效率低，而且資金需求量大、投資回報(bào)率低、信貸風(fēng)險(xiǎn)高、貪污腐化嚴(yán)重。在這種情況下，這些信用貸款僅是依靠地方政府財(cái)政還款將面臨著巨大風(fēng)險(xiǎn)。目前，地方政府財(cái)政來(lái)源最為重要的是土地財(cái)政，如果當(dāng)?shù)卣軌虬咽稚系耐恋匾愿叩膬r(jià)格賣出，地方政府還款自然沒有問題。由于土地財(cái)政的緣故，也導(dǎo)致了各地方政府極力地推高當(dāng)?shù)胤績(jī)r(jià)。也就是說(shuō)，地方政府的還款能力是建立在當(dāng)?shù)胤績(jī)r(jià)上漲的基礎(chǔ)上的。

　　但是，任何高房?jī)r(jià)都是不可持續(xù)的，吹大的房地產(chǎn)泡沫一定會(huì)破滅。當(dāng)房地產(chǎn)泡沫破滅時(shí)，土地價(jià)格全面下跌，地方政府的還款能力就會(huì)出現(xiàn)較大問題。在“新國(guó)十條”出臺(tái)之后，全國(guó)的房地產(chǎn)投機(jī)炒作得到了一定程度的遏制，從而使全國(guó)的住房銷售突然間發(fā)生了巨大逆轉(zhuǎn)。在這種情況下，不僅使全國(guó)各地的土地交易迅速下降，而且土地交易價(jià)格也全面下跌。土地交易減少及價(jià)格下跌，不少地方政府融資平臺(tái)就會(huì)面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)。在這種形勢(shì)下，只要經(jīng)濟(jì)有周期性調(diào)整、只要地方政府的“土地財(cái)政”無(wú)法支撐，表面上名為獨(dú)立法人、實(shí)則政府附屬單位的各類政府融資平臺(tái)公司的潛在的巨大風(fēng)險(xiǎn)自然會(huì)顯現(xiàn)。

　　整頓地方融資平臺(tái)要從根源治理

　　《新財(cái)經(jīng)》：目前，監(jiān)管層正在對(duì)地方債進(jìn)行分類，并加強(qiáng)監(jiān)管和整改，您認(rèn)為效果會(huì)有多大？一旦出現(xiàn)地方債危機(jī)，以中國(guó)現(xiàn)有制度，會(huì)如何處理？最后的損失會(huì)由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)？

　　巴曙松：當(dāng)前，監(jiān)管部門正著手對(duì)地方融資平臺(tái)債務(wù)進(jìn)行分類管理，這有利于規(guī)范現(xiàn)有債務(wù)，能夠起到緩解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的壓力。另外，這種加強(qiáng)監(jiān)管的舉措還有利于抑制地方政府無(wú)度舉債的行為。

　　首先，根據(jù)規(guī)定，只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的地方融資平臺(tái)，將不得再?gòu)氖氯谫Y業(yè)務(wù)，地方政府融資主體將受到限制。

　　其次，規(guī)定不得將公益性資產(chǎn)作為資本注入地方融資平臺(tái)，地方融資平臺(tái)資產(chǎn)規(guī)模將受到較大的限制，融資能力將下降。

　　第三，不允許地方財(cái)政擔(dān)保融資，將降低地方融資平臺(tái)融資能力。總體來(lái)看，這些規(guī)范性要求的出臺(tái)，既有利于規(guī)范地方政府現(xiàn)有債務(wù)，又有利于控制未來(lái)債務(wù)的無(wú)度擴(kuò)張，能夠較好地控制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在這個(gè)過(guò)程中，需要合理把握調(diào)控力度，防止短期內(nèi)沖擊力度過(guò)大而沒有提供相應(yīng)的資金化解渠道，可能導(dǎo)致部分地方在建工程后續(xù)投資的“斷鏈”，出現(xiàn)“半拉子”工程。

　　雖然近兩年地方債務(wù)增長(zhǎng)迅猛，導(dǎo)致目前中國(guó)有少量市、縣本級(jí)債務(wù)率偏高。但從全國(guó)水平來(lái)看，2009年末，地方政府債務(wù)率約為130%，仍處于較合理水平，地方政府債務(wù)整體風(fēng)險(xiǎn)不大，全面爆發(fā)債務(wù)危機(jī)的可能性很小。

　　從全國(guó)債務(wù)情況來(lái)看，截至2009年末，中國(guó)政府總負(fù)債為15.7萬(wàn)億元，約占2009年GDP的48%，日本2010年2月該比例達(dá)到229%，2009年末歐元區(qū)十六國(guó)平均水平也達(dá)到78.7%。由此可知，與國(guó)際比較，中國(guó)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較小。

　　但也有不少金融機(jī)構(gòu)擔(dān)心，一旦個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)地方債危機(jī)，以中國(guó)現(xiàn)有財(cái)政制度，會(huì)如何處理？從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)比較分析，雖然中國(guó)少數(shù)地方政府在經(jīng)過(guò)快速的債務(wù)擴(kuò)張之后可能財(cái)政較為困難，但中央政府的財(cái)政狀況良好，2009年全年中央財(cái)政收入達(dá)到3.59萬(wàn)億元，是全國(guó)地方本級(jí)財(cái)政收入的1.1倍。如果少數(shù)地區(qū)發(fā)生債務(wù)危機(jī)，中央政府應(yīng)當(dāng)有能力通過(guò)財(cái)政撥款或轉(zhuǎn)移支付等方式對(duì)這些地區(qū)進(jìn)行支援。

　　易憲容：地方政府融資平臺(tái)的潛在風(fēng)險(xiǎn)早就引起了中央政府密切關(guān)注，并接連不斷地出臺(tái)文件進(jìn)行治理。按國(guó)務(wù)院《通知》要求，為了有效防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，地方各級(jí)政府要對(duì)融資平臺(tái)公司債務(wù)進(jìn)行一次全面清理規(guī)范，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)政府融資平臺(tái)公司的信貸管理，堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為。也就是說(shuō)，從2010年開始，中央政府要整頓地方政府的融資平臺(tái)，以便降低國(guó)內(nèi)金融體系的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

　　但是，對(duì)于地方政府融資平臺(tái)的治理，僅僅是清理規(guī)范，其治理的作用十分有限。其原因是多方面的：一、銀行無(wú)限擴(kuò)張的信貸政策；二、現(xiàn)行地方政府的財(cái)政政策；三、不受約束的地方政府投資沖動(dòng)；四、地方政府的GDP考核機(jī)制；五、地方政府融資渠道不順暢、不規(guī)范、不透明；六、商業(yè)銀行的市場(chǎng)化改革滯后；等等。這些都是治理地方政府融資平臺(tái)的重要方面。

　　2010年，銀行信貸增長(zhǎng)計(jì)劃在7.5萬(wàn)億元上，這種過(guò)度寬松的貨幣政策再不調(diào)整，要減弱地方政府信貸過(guò)度擴(kuò)張的動(dòng)力是不可能的。再加上體制上的各種弊端，更讓地方政府信貸擴(kuò)張如魚得水。因此，要整頓地方融資平臺(tái)并非易事，要進(jìn)行許多方面的重大改革才能從根源上進(jìn)行治理。

　　如果不從體制問題嚴(yán)格入手，僅僅規(guī)范地方融資平臺(tái)的方式，是達(dá)不到治理效果的。地方政府還會(huì)采取與現(xiàn)在不同的新的融資方式，千方百計(jì)地把銀行體系的資金撬出來(lái)。地方政府財(cái)政改革及金融體系全面改革已經(jīng)到了刻不容緩的時(shí)候。