一些地方在慈善立法上的紛紛試水，也許正是預示著(zhù)我國慈善事業(yè)走向春天的“報春花”

　　文 | 本刊記者 熊靜如

　　早在2005年，我國慈善法的起草工作就已正式啟動(dòng)，但時(shí)至今日，醞釀多年的慈善法卻千呼萬(wàn)喚不出來(lái)，慈善法草案仍處于漫長(cháng)的討論之中，何時(shí)正式頒行難以確定。

　　就在討論醞釀慈善法的幾年間，我國慈善組織有如雨后春筍一般，呈現出驚人的高速發(fā)展態(tài)勢。面對日新月異的慈善事業(yè)格局，現有的相關(guān)法律法規由于管理效力不足，越發(fā)顯得捉襟見(jiàn)肘。

　　慈善機構迅猛發(fā)展，上位法卻斟酌不定。在此局面下，一些地方紛紛開(kāi)始摩拳擦掌，躍躍欲試，力圖為中國民間慈善組織創(chuàng )造更廣闊的空間和舞臺：2010年1月，《江蘇省慈善事業(yè)促進(jìn)條例》在江蘇省人大常委會(huì )獲得高票通過(guò)，成為我國首部地方性慈善法規。其后的短短一年間，湖南、上海、廣東、深圳等城市陸續在地方性慈善立法方面作出了不同程度的嘗試。一股“慈善立法潮”已悄然形成。

　　立法迫在眉睫

　　盡管早在2005年民政部就已經(jīng)正式啟動(dòng)了慈善法立法工作，卻遲遲沒(méi)有正式出臺。目前，我國涉及慈善事業(yè)的相關(guān)法律條文多而不專(zhuān)，散見(jiàn)于《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》、《社會(huì )團體登記管理條例》、《基金會(huì )管理條例》等法規中，但相互之間缺乏協(xié)調配套，操作起來(lái)往往顯得范圍模糊、效力低下。

　　同時(shí)，在2008年以來(lái)我國慈善事業(yè)高速發(fā)展的“相形”之下，現有的慈善事業(yè)相關(guān)法律法規難免“見(jiàn)絀”。雙重管理、免稅優(yōu)惠政策模糊、志愿者缺乏保障、公示監督體系不完善等種種問(wèn)題，無(wú)不困擾著(zhù)正處于上升時(shí)期、雄心勃勃的中國現代慈善事業(yè)。

　　此外，與西方發(fā)達國家相比，我國的企業(yè)和個(gè)人捐款熱情低，專(zhuān)業(yè)性慈善團體少，慈善團體魚(yú)龍混雜、管理混亂、缺乏公信力，而一些優(yōu)秀的草根NGO卻募捐受限、生存艱難，還有一些亟待扶持的事業(yè)和群體，也往往得不到有效的保護。

　　總體看來(lái)，在慈善立法不健全的背景下，我國慈善事業(yè)所面臨的問(wèn)題主要有以下幾個(gè)方面：

　　首先，慈善組織準入門(mén)檻太高。

　　根據我國《基金會(huì )管理條例》規定，全國性公募基金會(huì )的原始基金不得低于800萬(wàn)元，地方性的不得低于400萬(wàn)元，非公募基金會(huì )不得低于200萬(wàn)元。而在實(shí)際操作中，還有最重要的“一道坎”需要邁——成立時(shí)必須有業(yè)務(wù)主管部門(mén)的書(shū)面同意。也就是說(shuō)，基金會(huì )必須為自己找到一個(gè)可以?huà)炜康恼畼I(yè)務(wù)主管部門(mén)，否則就是“黑戶(hù)”。根據民政部民間組織管理局副局長(cháng)楊岳的說(shuō)法，截止2010年底，全國基金會(huì )的總數已超過(guò)2000家，而實(shí)際上，很多草根慈善組織是以工商注冊或者其他形式存在著(zhù)，屬于募捐受限、得不到保障的“慈善黑戶(hù)”。

　　其次，慈善監管不足，公信力不高。

　　在現有的《基金會(huì )管理條例》中，對于基金會(huì )的運作包括受贈財產(chǎn)的使用和監督方面，都沒(méi)有明確可操作的規定?；饡?huì )在業(yè)務(wù)上受各自主管單位的監督，內部管理往往較為松散?；饡?huì )的信息透明也沒(méi)有真正落到實(shí)處，“玻璃口袋”的打造還有很長(cháng)的路要走。前不久，上海紅十字會(huì )的“萬(wàn)元大餐”風(fēng)波引起一片輿論嘩然，使得原本就對慈善機構信心不足的中國公眾，越發(fā)擔心自己捐出的錢(qián)是否真的完成了最初的善良愿望。

　　第三，稅收優(yōu)惠政策不夠完善。

　　目前，針對慈善捐款的稅收優(yōu)惠政策模糊不清、力度不足，而現有的免稅政策也只針對政府指定的屈指可數的幾家慈善機構，遠遠達不到對于慈善募捐的鼓勵效果。

　　“春天”還有多遠？

　　可以想見(jiàn)，一部綜合慈善法的出臺，必然會(huì )對整個(gè)中國慈善格局產(chǎn)生重大影響。而縱觀(guān)新中國成立以來(lái)的制度變遷，多是在憲政框架內的階段式演進(jìn)，一些地方上的慈善立法嘗試，無(wú)疑將成為我國慈善事業(yè)走向規范有序的春天的“報春花”。

　　按《江蘇省慈善事業(yè)促進(jìn)條例》規定，取得募捐許可的公益組織均有資格對公眾募捐，體現出對目前官辦慈善體系的挑戰，或將打破公募權被少數幾家具有政府背景慈善機構壟斷的格局，使之更多地擴散至民間公益組織。

　　《湖南省募捐條例》則明確地將公益慈善的涵蓋內容從扶貧濟困擴大至科教文衛體以及環(huán)保事務(wù)。這就意味著(zhù)，我國慈善機構將與政府職責產(chǎn)生差別化，進(jìn)而逐漸與國際現代公益理念接軌，不再只專(zhuān)注于一些本屬政府管轄范圍的社會(huì )福利和扶貧發(fā)展事務(wù)。

　　此外，正在醞釀中的《廣東省慈善事業(yè)條例》、《上海市社會(huì )募捐條例》以及深圳《非營(yíng)利組織法》，也紛紛將目光集中在了突破雙重管理體制和建立有效監管規則之上。

　　多年來(lái)，“慈善事業(yè)的根本大法”在學(xué)界和業(yè)界的千呼萬(wàn)喚下就是不出來(lái)，究其原因，乃是各方對于政府與慈善的分野難以界定，在政府該如何管理民間組織、管理到什么程度、雙方工作交叉的領(lǐng)域應如何協(xié)調等問(wèn)題上，依然存在不小的爭議。

　　如果永遠只清談而不實(shí)際操作，就難以獲得突破性的進(jìn)展。而在此輪“地方慈善立法潮”的背后，我們已分明感受到政府迫切改革的意圖。就連尚未在慈善事業(yè)立法層面有大舉措的全國政治中心北京，也于近期拋出了一個(gè)“重磅炸彈”：據北京市民政局2011年度工作會(huì )議透露，工商經(jīng)濟類(lèi)、公益慈善類(lèi)、社會(huì )福利類(lèi)和社會(huì )服務(wù)類(lèi)社會(huì )組織，可以到民政部門(mén)直接登記，而不必像以前那樣尋找業(yè)務(wù)主管單位。在管理監督配套制度尚不健全的情況下，北京如此大膽地放開(kāi)準入門(mén)檻，無(wú)疑是為我國的慈善立法進(jìn)程注入了一針強心劑。

　　有理由相信，各地方擺脫路徑依賴(lài)的突破性嘗試，必將為我國慈善法的最終出臺帶來(lái)極為有益的借鑒，促使慈善法的進(jìn)程向前跨出一大步。若要問(wèn)全國性的慈善法離我們還有多遠？“待到山花爛漫時(shí)”，那些如今迎風(fēng)初綻的花蕾，便可在花叢中共同妝點(diǎn)中國慈善事業(yè)的“春天”。