一個(gè)完善的金融消費者保護制度框架，必須具備系統的法律體系、健全的糾紛解決機制、有效的金融消費者教育制度，以及負責任的監管機構

　　■ 中國人民銀行條法司司長(cháng) 周學(xué)東

　　2008年國際金融危機陰云漸行漸遠之日，正是美國等西方發(fā)達國家和國際金融組織深刻反省之時(shí)。共識之一便是，金融消費者保護對維護公眾信心和金融體系穩定至關(guān)重要。2010年《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》(簡(jiǎn)稱(chēng)《多德—弗蘭克法案》)甫一出爐，全球矚目，因該法案中金融消費者保護被置于與整個(gè)金融體系改革同等重要的地位。英國、加拿大、澳大利亞等國也效法美國，變法圖新，紛紛出臺或即將出臺與金融消費者保護有關(guān)的法案。經(jīng)合組織(OECD)等有關(guān)國際組織也著(zhù)手推動(dòng)各國金融消費者保護標準的制定工作。本文正是基于對美國、加拿大等西方主要發(fā)達國家的實(shí)地考察，以及對有關(guān)國際組織在金融消費者保護領(lǐng)域的法律制度的剖析，淺析中國金融消費者保護現狀，試圖就建立中國金融消費者保護制度提出建議。

　　發(fā)達國家金融消費者保護制度特點(diǎn)

　　多重監管的美國金融消費者保護制度

　　在主要發(fā)達國家中，美國的金融消費者保護一直走在各國前列。美國金融消費者保護制度伴隨著(zhù)金融消費的擴張建立起來(lái)，一般認為始于1968年的《誠實(shí)借貸法》。到目前，美國聯(lián)邦層面與金融消費者保護有關(guān)的法律已有25部之多，并形成一個(gè)較為完善的法律制度體系。大體而言，這25部法律涵蓋五個(gè)方面的內容：提高金融消費市場(chǎng)的公信度和透明度，強化金融機構信息披露義務(wù)，如《誠實(shí)借貸法》；明確金融消費者權利和義務(wù)，設立糾紛投訴解決機制，如《消費者租賃法》；防止金融消費者受到不公平待遇和歧視，如《社區再投資法》；保護金融消費者存款和取款安全、自由，如《聯(lián)邦存款保險法》；規范征信業(yè)務(wù)活動(dòng)，如《公平信用報告法》。

　　在監管層面，美國原有金融消費者保護監管體制的一個(gè)重要特點(diǎn)是“多重監管、相互協(xié)調”，即由各金融監管機構在其職責范圍內，對金融機構履行金融消費者保護的情況進(jìn)行監管，由聯(lián)邦金融機構監管協(xié)調委員會(huì )對監管機構的檢查進(jìn)行協(xié)調。在聯(lián)邦層面，履行監管職能的機構主要有美國聯(lián)邦儲備委員會(huì )、貨幣監理署、聯(lián)邦存款保險公司、儲蓄機構監管署和全國信用合作社監管局等?！抖嗟隆ヌm克法案》改變了這一格局。依照這一法案，美聯(lián)儲下設一個(gè)獨立的金融消費者保護部門(mén)，即金融消費者保護局(CFPB)，整合其他金融監管機構消費者保護職能，以確保消費者及時(shí)、清楚地獲得有關(guān)信息，禁止不公正、欺詐、侮辱性和歧視性的商業(yè)行為，識別并標明過(guò)時(shí)的和繁瑣的規則，并促進(jìn)透明、高效和有競爭力的消費者金融產(chǎn)品市場(chǎng)。為達此目的，CFPB被賦予以下四項職權。一是實(shí)施金融消費者教育計劃。二是受理投訴，并進(jìn)行調查和反饋。三是收集和公布數據。CFPB將設立專(zhuān)門(mén)的研究部門(mén)，負責識別并收集與公共利益相關(guān)的消費金融市場(chǎng)信息，并將這些信息提供給商業(yè)機構、消費者和監管者，作為決策的依據，同時(shí)，CFPB也可以向被監管者及其他監管部門(mén)收集信息。四是制定并執行監管規則。根據《多德—弗蘭克法案》，CFPB享有在金融消費者保護領(lǐng)域的規則制定權和監管權，監管對象不僅包括傳統的商業(yè)銀行，還包括各類(lèi)貸款機構，以及從事特定活動(dòng)的普通經(jīng)銷(xiāo)商。資產(chǎn)小于100億美元的銀行和信用社雖仍由原監管部門(mén)監管，但也須遵守CFPB制定的監管規則。

　　加拿大、英國和日本等國家恪守基本一致的金融消費者保護原則

　　加拿大、英國和日本作為發(fā)達國家，雖金融消費者保護法律數量遠不如美國，但在保護范圍和保護的效果上并不輸于美國，甚至在有些領(lǐng)域較美國更為完善。

　　在法律制度層面，這些國家均在銀行法、保險法等金融監管法律之外，制定了專(zhuān)門(mén)的金融消費者保護法，如英國《消費信貸法》《金融服務(wù)與市場(chǎng)法》《消費者信用法》，加拿大《金融消費者保護局法案》，日本《消費者合同法》《金融商品交易法》和《金融商品銷(xiāo)售法》等。

　　在監管方面，各國存在一定差異：加拿大金融消費者保護基本上由加拿大金融消費者保護局獨立承擔，但該局不享有規則制定權；英國設立金融服務(wù)局(FSA)，統一行使金融監管和金融消費者保護兩方面職責，并由其下屬金融調查服務(wù)部負責處理金融產(chǎn)品的消費者投訴；日本金融消費者保護職責主要由金融廳承擔，其他監管機構包括中央銀行、消費者廳和財務(wù)省等。

　　以人為本、公眾利益至上是發(fā)達國家金融消費者保護制度的共同特點(diǎn)

　　各國金融消費者保護的法律體系和監管模式雖然各異，但仍具一些共同特點(diǎn)：第一，具有比較完備的金融消費者保護法律體系，建立了一套覆蓋存款、貸款、銀行卡、信用報告、銀行理財等主要金融消費領(lǐng)域的保護制度，且都在提高金融消費的公信度和透明度、明確消費者權利義務(wù)、防止消費者受到不公平待遇和歧視、保護金融消費者存取款自由等方面作出明確規定。第二，建立專(zhuān)門(mén)的金融消費者保護機構。加拿大、英國兩國都由一個(gè)主要的機構履行金融消費者保護職責，而美國則設立了CFPB，統一履行散布于不同聯(lián)邦機構的金融消費者保護職能。第三，以信息披露作為金融消費者保護的核心。針對金融消費領(lǐng)域信息高度不對稱(chēng)的特點(diǎn)，這些國家都明確要求金融機構以普通消費者可以理解的語(yǔ)言，詳盡、清晰、全面披露金融產(chǎn)品或服務(wù)的細節，特別是對消費者的權利義務(wù)產(chǎn)生重大影響和決定消費者選擇的核心內容。第四，有渠道通暢、選擇多樣的糾紛解決機制。這些國家都建立了渠道順暢、選擇多樣、行之有效的金融消費糾紛解決機制。在發(fā)生金融消費糾紛后，消費者可以通過(guò)與金融機構自行協(xié)商、向監管機構投訴、申請仲裁及提起訴訟等四種方式解決。第五，將金融消費者教育作為金融消費者保護的重要手段。美國更是把面向美國國民的金融消費者教育納入國家發(fā)展戰略。第六，建立了有效的存款保險制度。存款保險是保護金融消費者權益最重要的制度安排，各主要國家均建立了較為完善的存款保險制度。受金融危機影響，2008年初至今，美國共倒閉360余家銀行類(lèi)金融機構，正是聯(lián)邦存款保險公司快速有效的處置，有效維護了消費者的存款權益和金融體系穩定，未發(fā)生一起公眾擠兌事件。

　　值得一提的是，此次國際金融危機，英國金融業(yè)遭受重創(chuàng )。危機后，英國人痛定思痛，借鑒美國做法，對現有金融監管體系進(jìn)行大刀闊斧的改革。在既定改革法案中，FSA將被撤銷(xiāo)，由其負責的金融監管職能回歸中央銀行即英格蘭銀行。改革后，英格蘭銀行將統一負責宏觀(guān)和微觀(guān)兩方面的金融監管，而FSA負責的金融消費者保護職能將由新成立的消費者保護與市場(chǎng)署承擔。一般認為，美國、英國、加拿大等國家將金融監管與金融消費者保護分離的做法，在客觀(guān)上能夠保障消費者保護機構的中立性、公正性、獨立性，防止監管部門(mén)過(guò)于容忍金融機構侵害消費者權益的行為，一定程度上有助于避免“監管捕獲”這一道德風(fēng)險，增強金融消費者保護的實(shí)際效果。

　　國際組織在金融消費者保護方面的最新動(dòng)態(tài)

　　近年來(lái)，隨著(zhù)金融消費者保護愈益受到各國重視，這一問(wèn)題也開(kāi)始引起相關(guān)國際組織關(guān)注，特別是2008年國際金融危機之后，OECD、世界銀行等主要國際組織都開(kāi)始將金融消費者保護作為與宏觀(guān)審慎管理、金融穩定相關(guān)的重要議題，進(jìn)行系統研究。

　　OECD的關(guān)注點(diǎn)主要在金融消費者教育。早在2003年，OECD就推出了全面的金融消費者教育項目，以提高金融消費者和投資者對金融產(chǎn)品及其內涵和風(fēng)險的理解，提升金融消費者識別金融風(fēng)險與機會(huì )的技能，從而做出恰當選擇并采取有效行動(dòng)來(lái)提高金融福利。金融危機后，各國決策者認識到，金融消費者教育既可以提高公眾生活技能，又可以促進(jìn)金融穩定，對防范突發(fā)事件下公眾出現恐慌性的集體非理性行為大有裨益。OECD也相應擴大金融消費者教育項目范圍，并創(chuàng )建金融消費者教育國際網(wǎng)絡(luò )，成立第一個(gè)金融消費者教育國際門(mén)戶(hù)網(wǎng)站。在金融消費者教育項目下，自2005年以來(lái)，OECD陸續發(fā)布了四個(gè)相關(guān)文件。

　　與OECD不同，世界銀行的主要工作集中在促進(jìn)金融消費者保護的國際對話(huà)、研究金融消費者保護具體規則等方面。從2005年開(kāi)始，世界銀行將一些國家關(guān)于金融消費者保護與金融認知的法律制度框架和相關(guān)的國際經(jīng)驗進(jìn)行比較，并開(kāi)展分析、評估。目前，該評估項目已在10個(gè)國家完成。2010年11月，世界銀行還開(kāi)展了關(guān)于金融消費者保護和金融認知的全球計劃。根據評估成果，世界銀行擬定了《金融消費者保護的良好經(jīng)驗建議》，該文件涉及銀行、證券、保險和非銀行信貸等領(lǐng)域的金融消費者保護，主要制度包括消費者保護機構、關(guān)于銷(xiāo)售和披露的規則、消費者賬戶(hù)的管理和維護、隱私和數據保護、爭端解決機制、保障和補償計劃、消費者自我保護能力等八個(gè)方面。

　　無(wú)論是OECD關(guān)于金融消費者教育的文件，還是世界銀行擬定中的《金融消費者保護的良好經(jīng)驗建議》，都無(wú)疑體現了金融消費者保護在金融風(fēng)險防范和金融穩定方面日益重要的地位。同時(shí)，金融消費者保護的問(wèn)題也受到了G20的高度關(guān)注。在2008年11月華盛頓峰會(huì )上，G20發(fā)表了《關(guān)于金融市場(chǎng)和世界經(jīng)濟的共同宣言》，明確提出“通過(guò)對投資者和消費者保護給予支持，避免損害公眾利益行為發(fā)生，預防非法的操縱市場(chǎng)行為和欺騙以及權力濫用行為，保護合法的金融風(fēng)險”。在之后陸續召開(kāi)的倫敦、匹斯堡、多倫多、首爾峰會(huì )上，金融消費者保護均是各方關(guān)注的議題之一。G20峰會(huì )還委托OECD與金融穩定理事會(huì )(FSB)共同起草一份關(guān)于金融消費者保護的報告，準備提交給將于今秋在法國召開(kāi)的G20嘎納峰會(huì )進(jìn)行討論，這進(jìn)一步突顯了國際社會(huì )對金融消費者保護問(wèn)題的關(guān)切。

　　我國金融消費者保護領(lǐng)域存在的主要問(wèn)題

　　對照主要發(fā)達國家的金融消費者保護制度和OECD、世界銀行對金融消費者保護的建議，目前我國在金融消費者保護方面與世界主要國家還有很大差距。

　　第一，缺乏完善的金融消費者保護法律制度體系。我國現有的消費者保護法律體系對公眾購買(mǎi)金融產(chǎn)品和服務(wù)也起到了一定的保護作用，但這種保護的程度還比較低，相關(guān)法律條款也不是十分清晰。比如《消費者權益保護法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》能否適用于金融領(lǐng)域目前還存在一定的爭議，《廣告法》等法律也沒(méi)有針對金融市場(chǎng)做進(jìn)一步的細化，難以適用于金融產(chǎn)品消費領(lǐng)域。同時(shí)，在金融領(lǐng)域雖有《商業(yè)銀行法》《證券法》和《保險法》等與金融消費者保護相關(guān)的法律，但這些法律并未對公眾知情權、選擇權、隱私權的保護以及金融消費者教育等制度作出系統的規定，金融消費者受到的法律保護遠遠不夠。

　　第二，維權程序不健全。目前，雖然各金融機構設立了一定投訴渠道，各級消費者保護協(xié)會(huì )也受理金融方面的投訴，但由于金融稀缺性帶來(lái)的金融機構特殊地位，公眾投訴在缺乏有效監管的情況下往往無(wú)疾而終，甚至求告無(wú)門(mén)，媒體也難以進(jìn)行充分的揭露和曝光。同時(shí)，我國也無(wú)明確的解決消費糾紛的特殊司法程序，金融消費者通過(guò)司法救濟途徑解決糾紛還存在成本高、周期長(cháng)等問(wèn)題，這給維權帶來(lái)了較大困難。

　　第三，監管機制不足。我國并未建立專(zhuān)門(mén)的金融消費者保護機構，雖然工商、消費者協(xié)會(huì )、中央銀行、其他金融監管機構都有一定的職權，由于各機構之間職權交叉、權限不明、缺乏專(zhuān)業(yè)性，存在著(zhù)道德風(fēng)險、“監管捕獲”等問(wèn)題，這一監管機制并不能滿(mǎn)足金融消費者保護的需要。

　　第四，缺乏存款保險制度。中國尚未建立存款保險制度，這既不利于公眾存款安全，也不利于中小金融機構成長(cháng)，還無(wú)法以存款保險為基礎建立銀行業(yè)金融機構市場(chǎng)化的退出機制。這是我國金融體系的制度性缺陷。

　　因此，我國金融消費者保護無(wú)論是從法律制度上，還是從行政監管上，都存在著(zhù)制度缺陷。從國際金融監管改革趨勢和我國現實(shí)需要出發(fā)，這種狀況必須改變。

　　完善金融消費者保護制度的幾點(diǎn)啟示

　　從各國實(shí)踐看，一個(gè)完善的金融消費者保護制度框架，必須具備系統的法律體系、健全的糾紛解決機制、有效的金融消費者教育制度，以及負責任的監管機構。完善我國金融消費者保護制度也需要從這幾方面著(zhù)手。

　　第一，構建完善的金融消費者保護法律體系。從長(cháng)遠看，我國需要針對金融業(yè)的特殊情況，從保護范圍、標準、制度、程度和責任等多個(gè)角度入手，制定一部或幾部專(zhuān)門(mén)的法律或法規，明確金融消費者權益保護的基本原則和監管規則。這些法律應當包括界定金融消費者的范圍，界定消費者的安全權、知情權、選擇權、隱私權等基本權利，確立銀行業(yè)存款保險制度、商業(yè)銀行信用卡責任分擔制度、公平授信制度等特殊制度。

　　結合我國立法程序和現實(shí)狀況，近期看，為滿(mǎn)足我國金融消費者保護的迫切需求，可先在金融領(lǐng)域的行政法規、部門(mén)規章中有針對性地增加金融消費者保護條款和措施，在存款、貸款、黃金產(chǎn)品、銀行卡、支付清算、個(gè)人金融信息等方面達到保護金融消費者權益的目的，解決我國金融消費者保護的迫切需求與出臺專(zhuān)門(mén)立法的周期較長(cháng)之間的矛盾。例如，人民銀行等四部委為保護消費者的銀行卡用卡安全，2009年出臺了《關(guān)于加強銀行卡安全管理，預防和打擊銀行卡犯罪的通知》；人民銀行在2010年出臺的《非金融機構支付服務(wù)管理辦法》中，明確了在第三方支付領(lǐng)域中對金融消費者備付金、數據資料等的保護要求；在2011年頒布的《關(guān)于銀行業(yè)金融機構做好個(gè)人金融信息保護工作的通知》中，也對銀行業(yè)金融機構保護消費者個(gè)人金融信息作出了具體規定。遠期看，由于行政法規、部門(mén)規章和規范性文件等法律層級低，無(wú)法規定民事權利、義務(wù)關(guān)系，以法律的形式規定金融消費者保護的相關(guān)制度勢在必行。

　　第二，構建法制化的金融消費糾紛解決機制。一套程序完備、公正、高效、低成本的金融消費糾紛解決機制，是迅速解決金融消費糾紛、維護金融消費者權益的重要制度保障和程序安排。從各國立法看，美國建立了小額訴訟制度和集體訴訟制度，英國在FSA下建立了金融調查服務(wù)部(FOS)來(lái)解決金融消費糾紛，這些經(jīng)驗都值得我們借鑒。目前，人民銀行南京分行在江蘇部分地區試行了涵蓋指導、勸告、調解、協(xié)商、評價(jià)和檢查等措施的金融消費者保護制度，人民銀行武漢分行在湖北部分地區試行了“對金融消費申訴處理的評價(jià)”制度；人民銀行西安分行在部分地區試行由人民銀行主導的糾紛調解制度；人民銀行晉中市中心支行建立金融消費者維權中心和金融服務(wù)維權網(wǎng)絡(luò )。這都是對構建符合我國國情的金融消費糾紛解決機制的有益探索。

　　第三，明確金融消費者保護機構的職權。從發(fā)達國家經(jīng)驗看，美國、加拿大直接設立了一個(gè)專(zhuān)門(mén)機構，而英國、日本則是通過(guò)立法賦予相關(guān)金融監管部門(mén)金融消費者保護職能。無(wú)論采用哪種方式，這些國家的立法都對各部門(mén)的職責作出了清晰明確的界定，值得我國借鑒。

　　第四，建立金融消費者教育體系，加強對金融消費者的教育。在各國和國際組織看來(lái)，金融消費者教育是金融消費者保護的重要內容。在完善的金融消費者教育體系尚未建立之前，中央銀行及其他金融管理部門(mén)宜通過(guò)加強對金融消費者教育等方式，擴大社會(huì )認知程度。目前，針對銀行卡、個(gè)人征信等領(lǐng)域的消費者教育已經(jīng)成為了人民銀行許多分支機構日常工作的一部分。

　　第五，加快建立存款保險制度。經(jīng)過(guò)此次國際金融危機，可以更加清楚地看到，存款保險制度是有效的，是維護金融消費者權益的重要機制，也是應對危機的一個(gè)重要手段。存款保險機構已發(fā)展成為政府應對金融危機的應急平臺。中國需要借鑒美國等國家經(jīng)驗，加快建立存款保險制度?！?/p>